“一级政府，三级管理”全为行政效率

　　访《深圳市综合配套改革总体方案》制订人马敬仁

　　5月26日，深圳市政府召开新闻发布会，宣称《深圳市综合配套改革总体方案》（以下简称《方案》）近日获国务院批准，按照该方案，深圳将在深化行政管理体制改革、经济体制改革等六个方面实现重点突破。

　　就行政体制改革问题的有关细节，本报记者采访了《方案》制订者之一的深圳大学政治与公共关系管理学院院长马敬仁教授。

　　政府自身要转型

　　《中国经营报》：目前实行行政体制改革的制度需求体现在什么地方？

　　马敬仁：我们国家过去是实行与计划体制相匹配的行政管理模式，这种管理模式是一种集权管理模式，一把手说了算的特征非常明显。

　　从我国的体制设计看，过去的设计倾向于管制型，而现在市场经济需要服务型政府。管理型的政府已不能适应下一步经济社会发展的需要了，因此，政府需要面对自身的转型。

　　政府的转型，要考虑市场经济的需要，市场经济需要什么样的政府设计模式？我们应该考虑市场经济的特点，比如市场经济是法制经济，市场的主体多元化，是分权经济，决定了政府要形成相互制约的机制，这样才能成形成公平竞争的环境。

　　《中国经营报》：深圳实行行政体制改革的外部条件成熟吗？为什么？

　　马敬仁：改革开放已30年了，在改革中决策者也有自己的既得利益，这可能成为阻力。但在既得利益者的洗牌中，只要决策者能认识到未来的趋势，就应该支持改革。因为改革的好处就是实现增量的利益，这种利益是决策者推进和支持改革的理由。现在存在这种认识，就是想要做清官，就得有这样的制度觉悟。领导班子会考虑政绩，但改革本身就是最重要的政绩。因此对于决策者来说，他们有坚持下去的理由。

　　现在很多公务员已看到，现行的体制极容易将人性异化。比如厦门远华案，很多人发现自己是落后体制的受害者，他们被动地成为贪污腐败的受害者。他们不希望自己的孩子将来就在这种环境下成长，甚至不希望自己的孩子在这样的制度环境里工作、生活。因此，公务员自己也认识到了这种问题，他们也有制度期待。如果改革启动了，他们从事的是公共管理，这种人事流动的机制本来就存在，可能有的人会选择离开，也有年轻人再进入，不至于成为顽固的既得利益者。

　　而且，市民期待政府的改革，他们希望面对的是一个服务型的政府，是一个服务水平高、清明廉洁的政府，而不是衙门式的官僚主义的政府。而改革将会极大程度地影响营商环境，这是企业家希望看到的。

　　内部制约

　　《中国经营报》：此次行政体制改革的目标是什么？

　　马敬仁：实现管理理念的转换，即从统治到治理的转变。我们过去一出现问题，会说管理没有到位，这是从管制的角度出发所说的，而要从治理的角度出发，政府就不是唯一的治理机构了，非政府的机构如NGO也能参与到治理中来，大家都能参与到治理中来，就能突出政府的公共性。

　　政府要从绝对权力转变为有限权力。决策为大部门，执行为小部门，监督为独立部门。我国目前公共权力受外部机制制约，不具备像西方三权分立等独立的模式，只能从内部实现这种相互制约的关系，形成各自的运转系统和体制。

　　《中国经营报》：目前“两级政府、四级管理”的弊端有哪些？

　　马敬仁： 现行的体制下，区政府的存在，将导致行政流程变得过长，重复行政现象也较普遍。在基层，街道和社区工作站都属于区级政府的派出机构，真正的财权、人事权并没有真的到位，财权都在区里，事权财权不一致，自然造成事难办的情况，影响了行政效率。

　　街道办现在规模太小，却又五脏俱全，其组成也很复杂。而目前街道一级其管辖的范围也偏大，行政任务量较大，而编制等资源配置不够，面临着一个有事无权、有事无财的局面。

　　作为政府的派出机构的代表，社区工作站往往架空了本来应为自治形式的居委会，存在大量的资源浪费。以前改革办的领导是坚决反对社区改革的，因为按照公务员和雇员的编制，合在一起，一个社区工作站大概要7~10个人，成本非常高。

　　《中国经营报》：按照“一级政府，三级管理”改革方案，各级政府及派出机构将如何重新设置？

　　马敬仁： 目前从交通便利情况来看，区政府已成为不必要的机构了，重组的长远计划是，将区改建为管理区，变成一个管理中枢。调整后，数量可能会比当前的区级行政区划要多一些。

　　管理区属于市政府的派出机构，它属于执行性机构，不需要“四套班子”。市政府负责形成决策，管理区执行监督指导等职能。

　　把街道和社区工作站重组，成为比街道小、比社区大的一种社会服务机构，也是政府的派出执行机构——这样的机构名称目前还没有确定，暂且称之为“社会服务署”。重组后，原来区级政府的部分事权和财权，下放到“社会服务署”。

　　社区工作站要调整，从内部看，区一级的部分权力要下放到街道，转到社区，最后，人与物、财都实现统一的调配。这样调整指挥命令的链条会比较短，更加接近公众，相信效果会比较好，行政成本也会比较低。

　　财随事走

　　《中国经营报》：如何在新的行政体制下平衡好事权与财权？

　　马敬仁：市里对那些有利的、有收益的事权，不愿意下放到区里，区里对那些无利的或者说比较容易引起麻烦的事权他们又不愿意接。这种情况我们也有，这些年随着我们财力下放，公共服务事务下移，好多事权没有更新。权力下放到了街道和社区，但是资源配置没有跟上。实现扁平化，政府机构下移，让事和权统一起来，应该是改革的一个根本点。

　　我们是以财权为核心，对市和区的两级财政做了幅度比较大的调整，调整的结果表明，决策型的职能还是放到上一级别比较好，执行型的服务型的职权还是放到下一级比较好。

　　这几年我们在事业单位改革中，已经试行了这一种模式，财随事，事务到哪里，钱就跟到哪里。从责权事一致的角度，实现一个良好的配置，这是我们重新配置和设置机构的一个原则。