动摇“新自由主义精神”

　　Shaking the New Liberalism 文/ 徐 林 刘 冰

　　为重建国内金融监管体系，美国财政部于2009年6月出台了金融监管改革白皮书。本次推行金融“新政”是势在必行的举措，政府对市场的强力干预将不可避免，这也标志着新自由主义的时代恐怕要暂告一个段落。

　　从亚当·斯密“看不见的手”的基本思想开始，多年来经济学家们普遍相信，只有通过建立自由放任的市场才能实现经济运行的高效率。这种对市场自由放任的思想在美国早已根深蒂固。人们相信，只要能够让市场机制充分发挥调节作用，让人们在市场上进行自由竞争，则市场就是有效的。

　　监管者始终对自由放任的市场充满了信心，格林斯潘曾就市场自我监管和自我修复的能力做过一个形象的比喻——“现在美国的金融形势很好，到处都有冲击缓冲机制（shock absorber）。但这个冲击缓冲机制到底在哪里呢？我也没有看到，但这种机制肯定是有的。”

　　如果说市场的贪婪是金融危机的导火索，那么松懈的金融监管体制则成为了金融危机的幕后推手。金融危机的经验教训再一次证明，不受约束的市场将会产生严重的问题。美国证券交易委员会前主席克里斯托弗·考克斯也曾提到：“我们的教训是，依赖金融机构自律是行不通的。没有授权任何机构和人员监督投资银行控股公司，而让他们放任自流，是一个致命的错误。”

　　强化美联储的权力

　　在本次金融监管改革方案中，美联储的权力在很多方面得到了强化。首先，其监管范围扩大到了全部可能对金融稳定造成威胁的企业。其次，通过撤销联邦储蓄宪章（Federal Thrift Charter）制度和采取一些监管漏洞的弥补措施，存款性金融机构也将难逃美联储银行控股公司制度的监管。另外，美联储还将对支付、结算系统进行监督管理。为了体现宏观审慎监管原则，财政部要求加强对所有大型关联金融机构的联合监管，美联储将承担起对一级金融控股公司实行联合监管的重任。

　　该改革方案赋予了美联储更多的监管权力，将防范系统性风险的重担交给了美联储。从此，美联储将不仅仅是一家中央银行，而将集大权于一身，成为真正意义上金融体系“系统性风险监管者”，那些具有系统性影响力的机构将纷纷纳入联邦储备体系的监管范围之内。

　　近百年来，联邦储备体系权力的逐步集中并非偶然，资本主义生产的集中促进了银行业的集中和垄断，并要求和推动联邦储备体系不断向更为集中统一的方向发展。回顾1913年联邦储备法案签署之时，美国的银行业正处于严重的流动性不足和银行挤兑的困境之下，联邦储备体系应运而生。建立该体系是为了通过向美国的银行业提供流动性从而避免银行倒闭。在联邦储备体系建立初期，它的职能十分有限，权力很分散，政策手段单一。在经历了20世纪20年代的严重经济危机和30年代的大萧条之后，联邦储备体系的职能悄然改变——联邦储备体系开始承担调节宏观经济的职能。美联储的地位和权力显著加强，联邦储备体系具备并加强了货币政策工具的使用，全力以赴地协调推行罗斯福的国家复兴计划。

　　在随后的几十年中，美国金融机构监管体系也越发集中，以联邦储备体系为主体的监管趋势更为明显。在奥巴马政府金融监管改革出台之前，布什政府就曾表示，支持美联储监管整个金融系统，而非将这种监管权分割给各个不同的政府机构手中。美联储被赋予监管整个金融系统的权力，并在必要时采取相关行动，以确保整体金融市场的稳定，是美国金融监管体制变革迈出的重要一步。

　　政府介入市场

　　本次金融监管改革方案中，政府对市场的介入十分明显。过去游离在监管之外的金融产品和金融机构，将置于联邦政府的严格监管之下。

　　历次的金融危机中，政府的干预往往是最后的“稳定器”，恢复市场功能、重建资源配置的机制以及稳定宏观经济运行机制是政府干预的主要任务。该方案中提到，建议对破产的银行控股公司（包括一级金融持股公司）建立一种破产解决机制，以避免无序破产对金融体系造成的冲击。此外，该方案还提出了修订联邦储备法案的要求，由美联储在非寻常和紧急情况下向个人、合伙企业或公司提供的信贷扩张需要提前获得财政部部长的书面批准。为消除储蓄性金融机构的监管漏洞，财政部提议建立国民银行监管局（NBS），以此对所有联邦注册的存款机构、所有联邦分行和外国银行的代理行进行监管。

　　在市场失灵的情况下，政府的介入是不可避免的次优选择。对美国政府而言，如何理顺政府与市场的关系则是一道难题。每个成功的市场经济都是建立在市场和政府的平衡关系之上的。在当前金融危机的大环境下，政府与市场的关系需要寻求一种新的平衡。奥巴马政府对市场的控制力度成为关键的问题。

　　改革的过渡产物

　　从本次金融监管改革方案来看，美国在联邦和州各有一套多个监管机构并存的“双线多头”的监管模式并没有从根本上被打破。而且，这种体制短时间内仍难以得到彻底的改变。

　　多年来，“双线多头”的监管体制体现着分权和制约的精神，美联储前主席格林斯潘在《动荡年代》一书中也曾经提到“几个监管者比一个好”的观点。然而，在金融危机的残酷现实下，格林斯潘也不得不承认，“我原来想当然地认为银行和金融机构的自利性，能够在最大程度上保护股东利益和公司资产安全。现在看来错了，必须加强政府对金融体系的统一监管力度”。美国“双线多头”监管体制的监管重叠和职责不明确的弊端已经充分暴露出来。

　　该方案扩张了政府在市场中的权力，并且强化了联邦储备体系的权力，在一定程度上形成了监管权力的集中。但同时，该方案也并没有彻底地将美国的金融监管改为类似于英国金融服务局的“统一监管”模式——即所有的金融监管政策，无论是对银行、证券公司、保险公司或是其他金融机构，都在统一的监管框架之下。

　　在美国历史上，一直以来对于金融机构的监督管理究竟是应当由各州分别实行，还是由联邦控制，或者两者同时并存，也是一个争论不休的话题。该改革方案把重点放在新规则的制定上，而不是对现有的监管体系进行重新洗牌。本次改革对不同监管机构权力进行的调整必然会触及不同集团的利益，体制改革牵涉的各方利益依旧是大胆改革的阻碍，更为激进的改革计划必将遭遇重重阻碍。因此，与其说该方案是改革，倒不如说是一种改良。该方案是在谋求监管制度革新和平衡各方政治利益之间妥协的过渡产物，美国金融监管体系的改革仍然任重道远。