中美银行业监管实践的差异

　　The Practice of Supervision Between America and China

　　Banking Industry: Comparison and Gaps.

　　文/ 罗 平

　　目前，针对金融产品过度创新引发的金融危机，发达国家已经开始认真吸取教训，力求在鼓励创新的同时，充分揭示创新背后暗含的风险，并有效管理好这些风险。

　　美国：金融管制之门这样打开

　　美国是从上世纪70年代开始放松金融管制的。当时，布雷顿森林体系解体，美国经济表现不佳，影响了商业银行的赢利水平。银行界怨声载道，普遍认为严格的管制阻碍了竞争，限制了创新金融产品的开发及运用。于是，美国放松了金融管制。

　　以前，美国对商业银行的限制主要在以下三个方面：

　　一是利率管制。20世纪30年代的经济大萧条之后，为了保护存款者和加强监管，美国成立了联邦存款保险公司，并颁布格拉斯-斯蒂格尔法案。联邦存款保险公司的设立对小额存款提供担保，解决了银行挤兑和恐慌问题，而美联储的第Q项条款(俗称Q条款)规定，禁止联邦储备委员会的会员银行对它所吸收的活期存款(30天以下)支付利息，并对上述银行所吸收的储蓄存款和定期存款规定了利率上限。美联储的Q条利率上限确保了小额存款成为银行主要的资金来源并抑制了银行之间的利率竞争。

　　50年代后期，利率管制的弊端逐渐暴露出来。当时美国通货膨胀率曾一度高达20%，而银行存款利率上限的管制使银行的吸存能力受到很大影响，以致银行的生存岌岌可危。于是商业银行不得不开始进行金融创新，货币市场基金应运而生,规避掉了银行存款的许多限制，但同时又保留了银行存款的许多特性。

　　进入20世纪80年代以后，“Q条例”已经形同虚设，包括货币市场基金在内的多种金融工具并没有影响经济秩序。1980年，美国国会通过了《取消存款机构管制与货币管理法案》，揭开了利率市场化的序幕。此后的6年中，美国分阶段废除了“Q条例”，而于1986年3月实现了利率市场化。

　　二是商业银行的跨州经营。格拉斯法案限制银行分支机构的设立和跨州经营，把银行的发展集中在比较小的区域范围内。虽然这一规定隔离了部分风险，但银行也无法发挥规模效应。20世纪70年代，商业银行开拓新市场、提高盈利水平、实现风险多元化的呼声加大，法律框架在跨州扩张方面的政策日益宽松。尤其是1994年美国颁布《跨州银行法》，允许商业银行收购设立其他州的商业银行，并且通过跨州设立分支机构来巩固和扩大业务经营。

　　三是混业经营。金融业混业经营，是指银行、证券公司、保险公司、信托公司等金融机构在业务上相互融合、渗透与交叉，突破了分业经营业务模式的局限，借助金融创新手段不断丰富金融产品内涵，极大地提高了金融市场资金运用效率，为有价值的客户提供一站式金融服务奠定架构基础。随着金融监管制度不断完善，风险管理技术日益成熟，金融混业经营逐渐成为现代国际金融业发展的主导趋向。

　　一般而言，金融混业经营模式具有以下三种组织形式：一是没有产权纽带关系的金融机构之间相互代理产品，其实质是金融机构间的战略合作，严格意义上不属于真正的混业；二是同一个金融企业的法人机构同时经营银行、证券、保险、信托中两种或两种以上业务；三是一个金融企业或者非金融企业通过控股或设立子公司的方式，在集团内部提供银行、证券、保险、信托等多种金融服务。

　　《格拉斯—斯蒂格尔法》奠定了美国分业经营的基本格局。1956年的《银行控股公司法》以及1970年的《银行控股公司法修正案》，增加了有关银行与保险业务分离的条款，进一步巩固了美国的分业经营格局。然而，此后出台的许多行政办法不断对上述法案进行修正。如，1999年颁布的《金融现代化服务法》规定，银行可通过银行控股公司另外设立的子公司，可在限定范围内经营证券业务。实际上在《金融现代化服务法》通过以前，美国的分业经营体制已经解体，混业经营已经十分普遍，大商业银行已成为典型的美国式全能银行。该法案则是从法律上消除了银行、证券、保险机构在业务范围上的边界。至此，美国结束了长达66年之久的金融分业经营体制。

　　随着金融市场结构的不断变化，银行市场又面临着一系列新的问题，诸如哪些机构应作为银行接受监管，是否对不同的金融产品进行监管以及如何监管，以及如何保护消费者等。目前，美国正在考虑的监管制度改革，就是要解决这些问题。而改革的主要内容是建立类似于澳大利亚的所谓“双峰”的监管模式，分别由两个不同的监管机构负责系统性风险和保护消费者。

　　中国银行监管思路的演变

　　比照美国，中国情况大致是这样的：

　　第一是利率政策。我国利率改革的方式是明确的，即渐进、有序，原则上遵循先外币、后本币，先贷款、后存款，先农村、后城市，先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚，从1996年开放同业拆借利率开始，此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率（小额外币存款除外），2004年存款利率管上限，贷款利率管下限的格局。在这种情况下，中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系，自然也没有简单的金融衍生工具，如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家，和其他发展中国家相比也存在差距。

　　第二是商业银行的跨区域经营问题。长期以来，我国的中小商业银行，即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定，城市商业银行在地级以城市设定，一个城市只能设立一家城市商业银行；第二条规定，城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。

　　分析城市商业银行的发展历史我们可以看出，中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展，特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。

　　随着我国银行业改革开放的推进，城商行风险管理水平不断提高，许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此，银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识，城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月，银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制，不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求，从而实现了基本上统一监管标准，实施同质同类监管。

　　第三是混业经营。在上世纪80年代改革开放的最初期，我国金融业并不是分业经营的。当时，商业银行可以设立信托投资公司、证券公司，比如，交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是，由于后来金融业出现了一些混乱情况，当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营，因此就逐渐把金融业务切分开来；同时在立法上加以保证，形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。

　　在中国银监会成立后，将鼓励创新和减少一切不必要的限制列入银监会倡导的六条良好监管标准之中。在这两条标准的指导下，银监会出台了相应的管理办法，稳步推进商业银行的综合经营，先后允许商业银行设立基金管理公司、金融租赁公司、参股信托公司、投资保险公司、以向企业提供并购贷款，开展资产证券化试点，开办人民币衍生产品业务等。金融危机对中国综业经营的试点工作有什么影响？这是需要正视的一个问题。

　　鉴于市场目前所处的发展阶段，需要继续坚持银行系统和资本市场的适当隔离，防止风险在货币市场和资本市场之间相互传递。

　　不能以牺牲审慎监管为代价开展创新

　　对比上面三个方面中美的监管实践，我们可以看出，中美之间监管制度的差异还是比较大的。在很大程度上，中国现行的银行监管制度近似于20世纪80年代中期美国的监管制度。为了降低银行的经营风险，至今我们仍然实行利率管制、分业经营，而中小银行跨区域经营也是近期才放开的。但是，就是这种审慎的监管政策使得中国避免两次金融危机的冲击。

　　相比之下，为了支持创新，美国是大刀阔斧地放松管制，特别是在1999年出台“现代金融法”后，在诸多方面对银行控股公司即美国的大银行缺乏基本监管，特别是在创新产品方面，从而酿成了严重的金融危机。

　　总体来看，中国银行业与美国相比，是监管制度上和产品上都存在创新不足的问题。但是，开展各类创新业务都必须考虑监管部门和银行业管理创新的能力。此外，一旦中国的金融创新较为发达，中国可能也要同发达国家考虑建立不同模式的双峰监管模式。

　　目前，中国监管部门没有重复美国监管部门的路径，而是一直强调对银行的审慎监管，强调在开展创新业务后风险的可控性，特别坚持银行市场与资本市场的防火墙。金融危机证明，商业银行本来就应该以稳定的存款为基础，审慎地发展信贷和其他传统业务，同时要有限地利用资本市场的创新工具。创新无度、风险不能控制、风险从非银行金融机构向银行业金融机构、资本市场向银行业市场蔓延，已经形成了今天的金融机构以及全球经济的衰退。人类社会为这一教训付出的代价太大了。我们不应允许创新能力超出监管部门和银行业有效管理创新的能力，监管部门还是永远审慎为好。

　　（作者为中国银行业监督管理委员会培训中心主任）