天津财经大学教授，同时兼任中国财政学会理事、中国财政史专业委员会理事等职务；主要研究方向为财政经济史、财政学、财政政策等，善于以“历史的眼光”看待财政问题。

　　东方早报记者 姚伟

　　从7月23日的中共中央政治局会议，到8月17日、18日《人民日报》连续两天刊发评论员文章，种种迹象表明，宏观政策取向在短期内绝不会动摇，保增长依然是政策至关重要的目标。

　　保增长的同时，决策层面因应现状，提出“下一步政策将突出扩大内需的惠民导向”。那么，政府在民生项目上的现状究竟如何？政策如何确保更多投入流向民生？已经凸显的财政收支难题又将如何解决？

　　带着这些问题，早报记者近日在上海专访了天津财经大学财政学科首席教授李炜光。

　　“真正的失衡”

　　东方早报：为扩大内需，政府现在越来越强调增加在民生上的投入。你如何评估政府在民生投入上的现状？

　　李炜光：政府在民生的投入上，显然还有很大的提升空间。一直以来，中国财政支出的前三项中，比重最大的是行政管理费，其次是经济建设费，而与民生领域直接相关的文教、科学、卫生、社会保障支出所占比重最小。

　　我可以给你一些数据。譬如，从1982年到2006年，在国家财政预算支出中，经济建设费（大部分是对国有经济的投资）累计达到89835.01亿元，比同期文教科学卫生和社会保障支出的总和——70901.64亿元——高出27%，占到预算支出总额33%。

　　截至2004年，中国公共教育支出占GDP（国内生产总值）的比重为2.79%，而同时期法国为6.02%，美国为5.86%，英国为5．48%，印度为3.26%。

　　东方早报：你认为，政府为什么在民生上的投入总是上不去？

　　李炜光：这是个分配问题。一定时期内的社会财富是一个恒值，政府占有的部分多了，人民占有的部分必定少，与之对应的是，关系民生的基本公共服务领域就很容易被忽略。这是“真正意义”上的发展失衡。

　　减税有文章可做

　　东方早报：现在国家提出，要提高百姓的收入，同时还要增加在社保等保障机制上的投入。

　　李炜光：要做到这一点，很难。我们当前正在极力向市场投放巨额建设资金，以求经济增长，显然公共服务问题的解决至少目前还不能放在更加重要的位置上。

　　我想说的是，在经济学上有这么个故事：两个女孩分蛋糕，如何才能把这个蛋糕分配得均匀？惟一的办法可能就是，一个女孩切，但由另一个女孩先选。否则，如果一个女孩既可以切蛋糕、又可以先选择蛋糕，这个蛋糕一定分不均匀。

　　东方早报：你的意思是，分配规则需要改变？

　　李炜光：我觉得是到了改变的时候了，我想我们需要从制度上加强对财政支出结构和财政体制的改革。

　　事实上，中国公共财政体制的改革已经进行了十几年，但效果并不尽如人意，扭曲走样的问题在财政收、支、管的各环节都有所体现，其根本原因就在于未建立起按照社会公众的意愿提供公共服务的公共财政制度。简单点说，在这一制度下，财政收支的最终决定权不在政府的手里，财政自行其是的可能性将大大减少。

　　东方早报：你如何看待目前社会各界关于减税的呼吁？目前还有哪些税可以减？

　　李炜光：对减税问题的探讨和解决，我们还缺少一个一般性的指导原则。我的看法是，应当把创造财富的生产经营领域的法定税负水平，减到不影响企业的竞争力和技术更新换代能力的水平上；而居民日常生活领域的法定税负，应当减到不影响“老百姓”日常过日子的水平上，且这一税负应该保证“老百姓”随着经济发展，生活质量不断有所提高。世界上没有出现过因增税而促进经济繁荣的案例，也找不出一个因减税而导致政府“贫穷”的案例。中国也不例外。

　　至于目前的“结构性减税”，除了继续推进个人所得税由分类型向综合型税制过渡之外，对居民收入和消费水平影响较大的增值税、消费税和营业税等在内的流转税种，也都有减税文章可做。

　　分税制改革

　　东方早报：前两天，有财政部相关人士指出，中国财税改革的大思路，就是建立和完善与市场经济相匹配的、以分税制为基础的分级财政。

　　李炜光：所谓“分税制改革”，其实解决的是中央和地方之间集权和分权的关系。也就是说，中央政府承担多少事权，就享有多少税收权利；然后地方政府承担多少事权，也享有相关的税收权利。

　　严格意义上来说，中国实行的“分税制”改革，到目前为止，看起来更像是中央和地方分税收的过程，在事权上则没有很好的改革。与税收相比，地方政府承担了很多的事权。

　　东方早报：所以地方政府缺钱，所以他们无法积极投入民生？

　　李炜光：对。这样的体制只能逼着地方政府过度依赖土地税收，并且造成很多社会问题。

　　东方早报：我们该怎样解决分税制改革的这些问题，还是干脆暂停这方面的动作？

　　李炜光：还是应该继续分税制改革。接下来应该将改革的重点放在省以下的部分，从1994年分税制改革“停步”的地方起步，继续走下去。

　　现在紧急要做的，是合理划分中央政府和地方政府的事权范围，应该由中央负责的事情全部收归中央，应该由地方负责的事情就全部下放地方，真正做到各行其是，各负其责。然后根据各级政府的事权，划分各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定各级政府的财政收入。

　　其实这个也可以和构建公共财政体制结合起来。在我的想法中，如果中央和地方的事权和财权都有了清晰的划分和边界，民众也才有动力参与协商财政资源的分配。这将是一个良性循环和长远的方向。

　　东方早报：从具体操作上来说，短时间内分税制改革的一个突破口是不是进行“扁平化”操作，尽快推行财政上直接由“省管县”的试点？

　　李炜光：“省直管县”，就是将部分原归属于地级市的行政管理权和财政管理权直接赋予县，或者收归于省。市的权限小了，自然也就少了很多“扯皮”的事情，也有利于市的财政独立，更好发展自己。不过，省管县的“管”，不应是加强行政管制的“管”，而是一种预算调节和平衡的财政管理性质的管理。

　　财政体制未来的出路，只能是实行真正的分税制。目前应抓紧税制改革，以其为先导进入深层次的县政改革，其中的关键问题是县级财政收入的固定来源问题。但到目前为止，还没有见到一个完整的税改方案，也没见到一个明确的时间表。

　　未来，县这个平台上掌握的税种应该是不动产税。目前与土地相关的一些小税种，如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税，近些年发展得不慢，已经占到县级财政收入的10%以上，如加以规整改革，构建起完整的不动产税系，将其稳定在县级单位，并用法律界定下来，县级财政就可拥有较为固定的财政地位了。