陈诚

吴国桢

台北街头的长跑比赛，背景是著名的101大楼

　　8月4日，全国人力资源和社会保障部副部长胡晓义宣布，今年10月1日起，全国将实施“新农保”试点，中国农民60岁后都将享受到普惠式的养老金待遇

　　当中国大陆正在筹划医改方案时，海峡对岸台湾的全民健保制度已施行了14年。也许，享誉国际的台湾经验正有“他山之石，可以攻玉”的价值

　　编者按

　　最近一年多来，两岸关系进入水乳交融阶段，民众往来川流不息。

　　有人志在饱览山光水色、感受风土民情、亲睹故宫国宝；有的或许爱看台湾晚间电视政论谈话节目；有人则对台北士林夜市（大排档）情有独钟……从造福民众的角度观之，如今最够资格称为台湾“奇迹”的，应该首推“全民健康保险”（以下简称健保），台湾这项医疗社会保险制度，甚至连社会福利发达的美国、欧洲、日本等都赞誉不绝。

　　台湾的“健保”，每人每月仅需缴付有限的保费（按：最低一级的每月保费仅需付台币600元，相当于人民币125元），即可享受全方位的医疗服务及保障。

　　中国大陆幅员辽阔，城乡之间，东西部之间，医疗资源本就有限或匮乏，再加上分配不均，造成民怨沸腾。看不起病，早和“上不起学”、“买不起房”一起，被并称为困扰民众的“新三座大山”。有感于此，中央政府正策划施行福惠全民的医疗改革制度。

　　追循台湾健保制度建构的轨迹，参酌台湾的发展历程、台湾经验，或许是一套值得大陆镜鉴的制度。

　　全民健保 --最实惠的台湾奇迹

　　特约撰稿 王丰 发自台北

　　劳保、军保、公保——台湾健康保险的早年历程

　　一项福国利民的好政策，必须仰赖两种人，方可顺利付诸实现：一种人是有远见、坚持理想、勇往直前的领导人；一种人是执着理想、锲而不舍、具有使命感的专家与科技官僚。

　　1954年3月2日，时任“行政院长”的陈诚，在接见一群劳工及渔民代表时说：“实施劳工保险及渔民保险，仅是政府实行社会安全制度之一部分，如果‘国家’财力充裕，应将此保险制度，扩大到公教人员和农民方面。”陈诚承诺：世界各民主国家为加强社会安全之基础，无不朝向此一方向迈进，希望此一制度能扩大范围到各界。

　　这是国民党高层于台湾第一次对实施社会安全制度，作出了公开承诺。国民党撤退台湾后第一任“省主席”吴国桢，也曾经在历年省政施政计划重点中，多次提及实施“疾病保险”。1952年元月提出的施政计划第七项就说：“七、社会方面：尽可能做到疾病保险。”

　　刚到台湾，当局的财务窘迫异常，不少资源用于军备，落实民众疾病医疗保险需要巨额资金，所以仅止于口头宣示。吴国桢在1952年9月就曾经说：“……劳工保险的举办，已有相当成就，年内将续举办渔民保险，对渔民盐民的生活，政府已在尽力改善，渔盐区自来水的设施，较日据时代超过3倍半，至疾病及失业保险，政府亦有举办的准备，惟不敢贸然从事，需要稳扎稳打，所以还不敢说何日可以成为事实。”

　　任何事物皆有其本源，举凡大事率皆始于小事。台湾的社会保险制度，是从劳工保险、渔民保险、军人保险、公务人员保险、农民保险……逐步积累、推广到岛内整个社会的全民健保。所以，全民健保绝非一步到位，而是伴随社会财富之增长、政治民主化、中央权力下放的进程，逐步推广。台湾过去半世纪来陆续施行的劳工保险、渔民保险、军人保险、公务人员保险、农民保险……等项保险，实际上均可视为现今台湾全民健保的基础。

　　劳工保险，是国民党撤退台湾后，第一项实施的社会保险。而吴国桢更堪称劳工保险的奠基功臣。

　　吴国桢在1951年12月12号的省政施政报告中指出：台湾省从1950年3月1日开始办理劳工保险，至1951年9月止，劳保支出新台币309万8000元，承保工人总数为14万9000余人。

　　但是，当时开办的劳保，属于第一期第一阶段，初期劳保并无医疗保险的服务项目，实施的范围也局限公营事业工厂员工。劳保的理赔项目包括伤害给付、残废给付、家属死亡给付、本人死亡给付、生育给付、老年给付等。当年台湾生活条件尚属贫乏，就以劳保死亡给付而言，一名劳工死亡，只能领到约300多元死亡给付。

　　台湾当局开始思考把医疗保险纳入劳工保险之中，并且付诸实际行动，是在1951年8月，吴国桢命令台湾省劳工保险部经理俞慈民带队，专家谢征孚、史尚宽、果增祜4人，于该年8月30日前往日本考察两个月，深入了解日本劳保运作的情况。初步在全台各大城市，筹设劳工医院，为投保劳工免费治病，这是台湾执政当局筹办平民医疗保险之始。

　　随着主客观条件的成熟，劳工保险在医疗方面的着墨，亦逐步丰富其内容，扩大保险服务范畴。1956年7月，开始办理劳保疾病住院给付，投保的劳工此后因病住院者均可得到补助；1970年1月，劳保的范围扩大到疾病门诊给付，劳工看病可以得到保险给付。1979年，劳保的给付保障范畴已扩大至生育、伤病、医疗、残废、失业、老年及死亡7种。1988年，劳保再增列职业病预防检查、精神病医疗给付等两项。

　　军人保险，也是国民党撤退台湾后，基于提高军人效忠与向心力之思考，较早实施的一种医疗保险制度。1950年6月1日，当局于“联勤总司令部”辖下，成立了一个“军人保险管理委员会”，随后即逐步全面实施军中的医疗保险制度。

　　台湾军人保险的开创者，是曾任“国军退除役官兵辅导委员会”主任委员的赵聚钰。赵聚钰（1915~1981，湖南衡山人），北京大学预科及复旦大学毕业，曾任“中央信托局”分局经理。任职“中央信托局”期间，赵聚钰奉蒋氏父子之命，创办团体健康保险、军人保险及公务人员保险制度。

　　军人保险开办之初，很多军人不清楚军保有啥用处，发现薪饷当中“无缘无故”被扣掉了一些钱，心里很不舒服，群起责怪赵聚钰克扣薪饷，赵聚钰平白受谤，还是毅然筹办下去。办完军人保险，赵聚钰还接着办理党员保险（国民党党务工作人员保险），及公务人员保险。

　　不论是军保、党保、公保，从账面上乍看，都是十分花钱的制度，不少财政部门的官员极力反对，都说那是亏本的事，赵聚钰回答这些反对者说：“这是社会保险制度的一环，即使亏本亦在所不惜。”赵聚钰能贯彻军保政策，主要也是有两蒋父子在背后撑腰。

　　受限早年台湾的经费预算，与劳工、军人保险相较，台湾的公务人员保险迟来了七八年。1958年8月，包括台、澎、金、马地区，台湾全体公务人员总计有17万4873人加入保险。

　　公保初办，保险费率为被保险人每月俸给的7%，但是，这7%并不是由被保险人（公务人员本身）全额负担，而是被保险人自付35%，政府补助剩下的65%。保险费是按月于发薪水时扣缴，假设某公务员的薪俸是100元，他实际只需缴交保费2.45元，算起来十分低廉。

　　先后陆续实施的劳保、军保、公保、农保，即成为日后台湾建构全民健保制度的奠基石。

　　又一项“台湾奇迹”？

　　1986年2月，“行政院长”俞国华在“立法院”接受“立委”质询时，公开宣布将以公元两千年作为实施全民健保的目标年。1987年11月，“行政院经济建设委员会”奉命负责规划全民健保。1988年7月，在“经建会”之下，成立了“全民健康保险规划小组”，召集人为当时的“经建会”副主任委员萧万长，总顾问为美国哈佛大学经济系教授萧庆伦（William Hsiao）博士，萧博士是台湾健保第一期规划总顾问，堪称台湾全民健保的前期总设计师。

　　萧庆伦原籍江西，出生北京，1948年，襁褓中的他随父母举家迁往美国，日后曾任美国社会保险署副总精算师，美国卫生福利部医疗保险精算局局长；现任美国哈佛大学公共卫生学院教授。34岁那年，萧庆伦放弃高薪职位，重返哈佛大学经济系攻读博士学位，于1982年获得博士学位后，经哈佛大学礼聘担任经济系教授，也是美国著名的卫生经济学专家，美国科学院院士。

　　1970、1980年代之交，台湾执政高层有感于经济发展已至相当程度，但社会福利制度却赶不上经济发展，亦与人民的需求脱节，乃思求变，因萧庆伦学术成就享誉国际，早在俞国华宣布规划全民健保之前，台湾已向萧庆伦教授多次研商请益，多次透过“财政部长”李国鼎、后来的“经建会”主委钱复，数度到美国邀请他。

　　依照“全民健康保险规划小组”最初的规划，全民健康保险的支出，约占台湾全年GDP的5.5%。并计划，在实施全民健保之前，逐步扩大已经开办实施的劳保、军保、公保、农保等各项保险，陆续于1995年前，纳入公务人员父母、低收入户、公务人员子女、劳工眷属、农民配偶、农民父母、农民子女。

　　诚如台湾“卫生署长”叶金川所说的，台湾全民健保是“七年规划，一年立法，三天实施”。健保从俞国华宣布实施时间，历经了俞国华、李焕、郝柏村、连战等4任“行政院长”。1995年1月1日，“健保局”成立，同年3月1日，全民健保正式开办。

　　台湾“中央健康保险局”挂牌成立当天，叶金川形容：“我知道引擎已发动，全民健保列车上路了，我们这批司机，未来到底会如何，实无从预估，也无暇多想，只知道做就对了，勇往直前，别无选择。”原本不属于劳保、军保、公保、农保、渔保……各种社会保险受保对象的“化外之民”──从来没有享受过医疗保险的老百姓，对全民健保的开办，如大旱之望云霓。

　　但是，真正促使健保早早上路的，主要却不是这些平民百姓。健保一年高达3000亿台币以上的预算，让岛内众多利益团体，早已垂涎三尺，他们急着蚕食这块庞大的利益大饼，因此使尽各种手段，逼迫台湾行政当局不断提早实施健保的进程。这也成为健保急速实施的原因之一。

　　全民健保果然是另一项“台湾奇迹”吗？这项“奇迹”，是不是有揠苗助长之嫌？它是否忧中有喜，喜中有忧？喜的是，它创办的神速，品质的优良；忧的是，它存在的制度缺失，是否不利广大病人？财务亏损有没有可能变成所谓的黑洞？

　　最初协助台湾设计健保制度、后来却又放弃继续规划的萧庆伦博士，他的警语如今依稀在耳。1992年1月，他在接受岛内传媒访问时提出过警告，全民健保一年要花掉台币3200多亿元，这中间如果出了差错，健保日后一定成为吃钱的无底洞，造成的财务风暴将拖垮台湾经济，如果失败了，台湾就没有钱再去办其他的社会福利措施！萧庆伦认为，全民健保是台湾有史以来最大的社会保险，做好全民健保之后，台湾才有本钱扩大办理退休或失业福利政策。