旁观者清

　　 任何行政文件和大的指导原则都代替不了细致的、可操作的专门法律条文以及相关的实施办法。例如“中小企业２９条”还需要很多配套细则，而且在实施过程中需要政府相关职能部门加强协调，避免互相推诿。

　　 日前，政府相关网站上挂出名为《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（即“中小企业２９条”）。对此，工业和信息化部部长李毅中日前在广州举行的全国中小企业博览会上称“含金量很高”，在促进民间投资方面，与此前的国务院３号文件（即“非公经济３６条”）等扶持政策比，“中小企业２９条”更加具体也更有针对性，是一大进步。

　　 一个新政策的出现，特别是像这种鼓励和促进民间投资的文件出台，政府官员出面表态，解析这个政策的创新或好处，这似乎已成为一种常态。有政府官员表示，被李毅中称作具有突破性意义的“中小企业２９条”中民间投资条款，将会推动《放贷人条例》的出台，使民间资本合法化。

　　 不过，也有部分业内人士担忧，就像“中小企业２９条”开头一段提到的那样，“部分扶持政策尚未落实到位”。实际上，在起草该文件之前，国家发改委投资司曾对民间投资热情不高的原因进行了调研，分析后得出的结论认为，首先是市场环境不好，盈利预期不明显；其次是民企融资比较困难；其三是一些领域存在行业垄断，民营资本无法进入。

　　 ２００５年２月，“非公经济３６条”出台，其主要内容是鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展，允许非公有制经济进入垄断行业、基础设施行业和公用事业领域。然而，这个政策基本上没有实质的进展。因此，人们对“中小企业２９条”中鼓励民间投资的条款能否落实的疑问和担忧，是有一定道理的。

　　 鼓励民间投资，支持民营企业发展，是近几年我国经济发展政策的一个重要导向，特别是在１９９７年中共十五大召开以后，随着国有企业改革的深化，“国退民进”的思路渐趋成熟，民营企业的发展被提到了新的高度。但是，１０多年过去了，今天我们回过头去看看，却发现相比于强大的国有资本，民间投资和民营企业的力量依然显得微弱。

　　 通过１０多年的发展，民间投资也形成了一定的产能。然而，一有经济周期的风吹草动，宏观调控之刀首先就落在民营资本上——这在民航、钢铁业十分明显。例如武汉市政府为引进中航集团，强行启动民营企业东星航空公司破产程序，导致东星航空退出市场；在山东省钢铁行业的整合中，民营企业日照钢铁集团被国有企业山东钢铁集团强行收购，开了强买强卖之先河。像地方政府这种对民间资本的折腾，已让许多民营企业家寒了心。

　　 其实，各级政府都相继出台了不少政策，吸引民间资本参与投资，甚至允许垄断行业，但真正落实的又有多少呢？根据国家工商总局的资料，截至２００８年底，实体性民间资本大概有１１万亿元。总体来看，民间资本目前在垄 断性行业中比重较低，如电力、电信、邮政、金融、烟草、石油、航空、铁路等行业中，民间投资占比都在１０％以内。

　　 在铁路方面，国家每年３０００亿元左右的投资对于迫切需要进行铁路建设和发展，只能是杯水车薪。然而，在铁路领域对民间资本的融资开放鲜有突破。数据显示，垄断行业中民间资本进入比重最多的不过１０％，而铁路行业的民间资本投入比例仅为０．６％。对于民间投资处于各行业末位问题，铁道部官员的解释是“铁路交通极低的回报率”。

　　 一些专家认为，铁路部门政企合一的体制才是根本原因。铁道部既作为行政主管部门行使政府职能，同时又以一个大型企业身份向国家承包经营，政府对铁路运输业的全方位干预体制，使许多民间资本在投资铁路时望而却步。从这些现象中让我们看到，越是政府强调允许的行业领域越是难以进入。

　　 为何会发生这样的事，恐怕是政策与现实脱节有关。尽管过去有“非公经济３６条”，现有“中小企业２９条”等，但政府方面没有制定统一规范的市场准入办法。据悉，此次在制订“中小企业２９条”时就有过激烈争议。这是因为，民间资本进入基础设施、公用事业等领域，如果没有法律的强力保障和相应的政策配套，只能是徒有虚名。

　　 从这个意义上说，任何行政文件和大的指导原则都代替不了细致的、可操作的专门法律条文以及相关的实施办法。例如“中小企业２９条”还需要很多配套细则，而且在实施过程中需要政府相关职能部门加强协调，避免互相推诿。否则，文件到了地方就很难执行，一项再好的政策也难免流于形式。