危机、对策和改革 　　

　　编者按：

　　10月17日，由中国经济体制改革研究会，沈阳市委、市政府和辽宁省政府研究室共同举办的“第七届中国改革论坛”在沈阳召开。

　　作为本次论坛的战略合作媒体，我们刊登部分与会者的观点，以飨读者。

　　2008年世界经济危机爆发，全球经济格局发生了重大调整，我国的经济发展方式也面临严峻挑战。本次论坛以“危机、对策、改革”为主题，其主要意义在于，我们不仅要在应对危机带来的短期冲击方面采取积极有效的措施，而且更应关注影响经济社会可持续发展的重大战略问题。特别是应认识到，贯彻党的十七大提出的实现经济发展方式转变的战略目标，关键在于坚定不移地深化改革。

　　2008年爆发的世界经济危机，对我国以外部需求主导增长的发展模式提出了挑战，而从国内层面来看，经济社会矛盾也日益突出。城乡收入差距过大，社会保障等基本公共服务体系不完善。政府主导的投资增长成为经济发展支撑力量，市场配置资源的基础作用难以充分发挥，制约了结构调整的进程，甚至加剧了结构扭曲。资源环境压力也日益突出。

　　这些矛盾是长期发展过程中累积形成的，有的在一定的发展阶段难以避免，但累积到一定程度，就会对经济社会发展构成大的冲击。因此，尽管我们在应对经济短期波动时不得不采用加大政府投资等手段，但同时不应忽视这些基本结构性矛盾的解决，要把应对短期经济波动与解决长期形成的结构性矛盾结合起来。

　　要改变单纯追求经济增长速度的发展思路，就要认清新形势下这种思路已经难以为继。有位从事实际经济工作多年的老领导提出，未来有三个不复存在或三个已经结束，即：大进大出的时代已经结束；企业高盈利和投资高增长的时代已经结束；高耗能、高污染、无序和过度开发的时代已经结束。归根结底，建立在上述前提下的高增长时代已经结束。什么时候不追求高速度了，什么时候经济增长方式才能转变。

　　1 必须处理好的关系

　　实行经济发展方式转变，必须处理好以下几个关系。

　　一是就业与增长。充分就业是经济增长的前提和合理性的标志，不能带来充分就业的增长不能说是健康的增长。

　　国家统计局数据表明，上世纪80年代GDP每增长1个百分点可以拉动200多万人就业，到上世纪90年代下降到了100多万，21世纪以来基本徘徊在100万左右，有时候只能拉动80多万人就业，就业弹性由过去0.3左右下降到0.1。而2007年欧盟地区总就业弹性是0.78，OECD(经济合作与发展组织)国家是0.48。世界银行提供的数据表明，一般发展中国家就业弹性平均在0.3～0.4。这说明我们基本上是世界上就业弹性最低的国家，也说明目前这种经济发展方式难以充分带动就业的增加。

　　我国就业弹性低的重要原因在于结构不合理，包括产业结构和分配结构。从上世纪90年代中期以来，可以大量容纳就业的第三产业产值比重一直停滞在40%左右，就业比重停滞在30%左右。而世界平均水平在1996年就达到了60.7%，其中发达国家在70%以上，发展中国家平均水平在65%。

　　从分配结构看，一国财富用于雇用劳动力投入越多，增加的就业机会就越多。我国工资总额占GDP的比重从1980年的17%持续下降到2007年的11.32%，这本身就严重影响了就业总量。与此同时，行业分配差距持续扩大，特别是垄断行业收入过高，最高与最低比达到11：1，进一步降低了就业弹性。作为世界第一人口大国，我国必须把就业提到更加重要的位置，尽快扭转就业弹性不断下降的趋势。

　　二是投资与消费。我国消费需求比重长期处于较低的水平，21世纪以来下降进一步加快。我国最终消费率自1981年的67.1%下降至2007年的48.8%，大大低于70%以上的世界平均水平；居民消费率从2000年的46.4%下降到目前的35%左右。与此同时，我国投资率始终处在较高水平，并且呈持续上升态势。从2003年到2007年已经连续5年在40%以上，大大高于世界平均22%～23%的水平。如果2009年实现投资20万亿元，GDP增长8%，则投资占GDP的比重将达到60%以上。

　　我国的工业化、城市化进程还远没有结束，保持较高的投资率具有一定的合理性，问题在于过高的投资率并非完全基于这种合理性，忽视客观条件，过分追求高增长也是重要原因。我国过高的投资率还与较高的国外需求相关，投资形成的供给有相当部分是由国外需求拉动的。当国外市场需求萎缩或者失去原来的强劲增长势头，如果国内消费需求增长不能扩大，产能过剩就会显现。因此，要保持经济长期可持续发展，我们必须改变过于依赖投资的增长模式，坚持扩大内需的长期方针，扭转需求结构中消费比重持续下降的趋势。

　　三是资本与劳动。我国资本与劳动的关系是在经济转轨过程中形成的。由于劳动市场发育及其相关制度的完善相对滞后，特别是没有形成有效的资本与劳动的平衡机制，在劳动总供给长期大于总需求的背景下，资本力量过于强大，劳动要素在参与分配过程中并不能真正反映其实际价值。我国劳动报酬占GDP的比重1996年为53.4%，2007年为39.7%，10 年累计下降了13.66个百分点，而同期企业盈余份额则持续增加，累计增长了31.29%。这说明，资本收益和劳动报酬比例已经严重失衡，这是我国收入分配差距扩大的根源之一，也是制约居民消费需求增长的重要原因。

　　一般来说，现代劳动市场中的工资水平不仅要受到劳动力市场供求关系的影响，还要受到劳资双方集体谈判的影响。有人说在我国劳动力几乎“无限”供给的条件下，工资水平相对较低有其部分合理性。问题的另一方面是，我们还没有形成完善和有效的集体谈判机制，特别是工会组织，在民营企业中还没有发挥应有的作用，在国有企业中仍实际作为企业“职能”部门存在。这样，近年在众多重大劳资纠纷或工人群体事件中，几乎看不到工会的积极作用。

　　四是垄断与竞争。我国的市场经济是由高度集中的计划经济转型而来，市场机制还不完善，由市场竞争自发作用产生的垄断并非突出现象，对市场发展和竞争具有深刻影响的是行政性垄断。

　　行政性垄断的本质，是基于行政权力而产生的独家或少数企业对市场的垄断。我国行政性垄断的规模之大、范围之广，远远超过一般市场经济体，并且仍然有扩大趋势。

　　在行政性垄断广泛存在的条件下，市场供求关系必然严重扭曲，市场难以有效发挥优化资源配置作用。我国经济结构长期得不到有效改善，与行政性垄断得不到有效抑制是密切相关的。我们无论在讨论中小企业发展、增加就业机会问题，还是讨论收入分配结构调整、扩大内需、增长方式转变乃至产品与服务价格调整等一系列问题，抑制或限制行政性垄断总是一个绕不开的话题。显然，如何有效抑制行政性垄断，已经成为当前我国经济实现持续发展的重大问题。

　　五是政府与市场。改革开放以来，通过不断向市场分权，扩大市场运行空间，政府直接干预经济活动的范围大大缩减，但就合理界定政府与市场边界而言，还有相当的距离，政府功能的错位、越位和缺位现象依然较为普遍。

　　由于政府与市场边界不清，我们现在的宏观调控不得不大量采用行政手段，并且在相当程度上是中央政府调控地方政府。这种带有行政博弈性质的调控不利于市场机制正常发挥作用。在经济转型期，政府应根据市场化实际进程，逐步退出不适宜政府直接介入的领域并削减直接“干预”经济的职能。

　　2 怎样深化改革

　　实现经济发展方式的转变，涉及宏观到微观领域的方方面面，但关键是形成和完善有利于经济发展方式转变的体制和机制，特别是政府职能转变。要切实促进经济发展方式转变，调整结构、理顺关系，必须把深化改革放在首位，坚决并扎扎实实推进。当前，应加快落实国务院提出的今年十大改革任务，在此基础上，以政府职能转变为主线，推进一系列重大相关领域的改革。

　　一是深化收入分配制度改革。深化收入分配制度改革，形成合理分享经济增长成果的机制，是扩大内需和消费的根本。

　　(一)是要进一步完善收入分配方面的法律和执行机制，为劳动者获得合法收入提供法律保障。(二)是真正落实劳动者集体谈判的合法权利，提高工会在代表职工利益方面的相对独立性。使工会名副其实地成为维护劳动者利益的组织。(三)是完善国有企业分红制度，许多国有企业已经成为上市公司，应该按照同股同权的原则，规范其利润分配。这部分利润可以用来补充社会保障资金，也可以作为再分配基金用于扩大居民消费。(四)是建立和完善规范收入分配的基础制度，如收入申报制度、财产登记制度、储蓄实名制等。强化对掌握资源配置权力的政府部门的制度性制约和监督，特别是在投资和市场准入审批、市场监管、公共资产转让领域，建立必要的基本程序和信息披露制度，从源头抑制权钱交易。

　　二是深化农村土地制度改革。农村土地制度改革必须保障农地产权所有者合法权益，规范城市化进程的农地转让、交易和收益分配关系。

　　一是在确保现有土地承包关系“长久不变”的基础上，建立健全土地承包经营权流转市场。在处理好农村土地集体所有和个人使用权之间的关系前提下，使农民个体拥有相对清晰、完整的土地产权。二是深化农村土地征用制度改革，确保农民作为土地产权拥有者的合法权益。在严格界定公益性和经营性建设用地前提下，完善公益性征地补偿机制，政府退出商业用地的直接征用环节，商业用地完全按市场规则自由交易，政府只进行规划管理，保障交易秩序，不再参与具体交易。三是以地权改革为基础和契机，完善农村基本公共服务制度，推进城乡一体化发展。应允许农地产权具有不同的模式，进行符合实际的探索。近年来，一些地方已经进行了有益尝试，如通过土地入股的方式实现农地直接进入市场交易。对于这些尝试，应深入总结经验，鼓励大胆探索。

　　三是加快投资体制改革。国务院在2004年7月已经出台了关于投资体制改革的决定，明确提出了“最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”的改革目标，但改革的实际进展并不明显，关键是相关配套实施细则没有跟上。根据目前国内投资体制的现状，应当在以下方面取得突破。

　　一是应尽快出台《政府投资法》或政府投资条例。政府投资法律规范的核心理念，应该以完善市场经济基础上的公共职能为取向，明确政府投资的公共性质，决策与实施的基本程序和责任追究制度，严格约束政府投资直接介入市场微观领域的行为。二是进一步规范对非政府投资的核准制，防止核准制演变为变相的审批制。目前的核准制对于核准范围与核准原则(标准或依据)已经作出了明确规定，但仍需进一步完善、细化和透明，防止“核准人”因自由裁量权过大导致随意性甚至寻租行为。三是对于政府建设性投资的增长占公共支出的比重应有所控制。政府的建设性投资增长不能“透支未来”。

　　四是继续推进垄断行业改革。垄断行业改革的核心是扩大市场准入，形成市场主体多元化竞争格局。没有市场准入的扩大，市场资源配置的基础作用就难以充分发挥，结构调整和发展方式转变就会落空。

　　一是要进一步清理部门、行业行政性法规、条例、规章，认真贯彻国务院关于发展非公有制经济的精神，消除市场准入扩大的障碍，着力改善中小企业的生存、发展环境。二是限制其利用垄断地位攫取超额利润的行为。对于垄断行业价格改革要认清其价格扭曲的根源在于垄断体制，而不是价格本身，价格调整与市场对内开放同行，才能引导资源配置，形成市场机制。三是明确行政性垄断企业的经营范围。目前一些行政性垄断企业经营范围太过宽泛，已经远远超过其取得垄断合法性的范围。行政性垄断企业不仅广泛渗透到竞争性行业，而且通过所谓并购、重组等手段在加速扩张，甚至兼并了许多民营企业。这与完善市场经济体制的改革目标相背离。

　　五是完善基本公共服务体系。

　　一是要把完善基本公共服务、在经济发展基础上提高社会普遍福利水平作为政府的主要职能，加快推进建设型政府向服务型政府转变。二是加快推进基本公共服务均等化，改变公民因身份、等级的不同在享有基本公共服务上的差异和歧视。坚持公民享有基本公共服务的平等权利原则，形成科学、公平、合理的政府责任分担机制。三是加强基本公共服务财力支持。财政支出应进一步压缩经营性投资，更多地增加包括教育、医疗、社会保障、城市低收入居民住房补贴等社会公共支出；完善和规范转移支付制度，逐步加大一般性转移支付的比重，减少专项拨款比重，确保公共财政资源切实用于公共领域。

　　六是深化财税体制改革。深化财税体制改革是建立和完善市场经济条件下公共财政的关键环节，也是实现政府职能转变和经济发展方式转变的重要环节。

　　一是调整和完善促进社会公平的税收制度。如完善个人所得税制，将单一的分类税制改为综合与分类相结合的个人所得税制；完善资源税征收，在开征资源税已经起步的条件下，应逐步改“从量征收”为“从价征收”，促进资源的合理开发与社会共享；探索建立赠与税、财产税、遗产税以及社会保障税等税种。二是加快税费结构的调整，规范征收秩序。目前大量行政性收费与税收并存，掩盖了社会负担过重的实际。应根据实际情况进行削减、合并、转为税收，大规模降低非税收入的比重。三是完善公共财政，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。应该以财政省管县改革为契机，以政府职能的科学划分和定位为基础，推动解决和完善公共财政体系所面临的一些深层次问题。