新中国六十年来的区域发展史，一定程度上也可谓一部中国社会经济发展道路的探索史。对于一个自身具有特殊国情、没有任何现成模式可简单抄袭的发展中大国，“摸着石头过河”本身就意味着连续不断的开拓勇气与胆识。

　　“三十年河东，三十年河西”，共和国六十年的经济建设几经东西。从东到西，从西到东，然后再把目光投向西部。一个轮回，这是终点，更是起点。螺旋式的上升终将达到新的发展高度。

　　诚然，这期间我们走了不少的弯路，甚至发生过一些严重的失误，但这是一个志存高远、谋求民族伟大复兴的共和国必须付出的代价。而且从奠定中国中西部工业基础和东部率先发展带来的综合国力提升两方面来说，均衡与非均衡的战略都在当时当地发挥了适合当时国情的积极作用。

　　现在，我们正在开辟的全国区域协调发展的道路依然面对着严峻挑战：能源和原材料短缺迫切要求加快中西部开发，各地方政府受经济利益驱使而造成地区产业结构趋同现象日益严重，过密、过度、无序开发的现象日益增多，西部弱小、东北落后、中部塌陷等现状依旧令人扼腕……但更多的人坚信，“和谐”、“可持续发展”、“以人为本”等已深入人心的理念不再只是口号，让更多的民众享受到改革开放和国家发展的成果将是未来区域发展的主要指导思想；通过加快建立健全区域协调互动机制，形成东中西部地区协调互动、相互促进、共同发展的新格局。

　　当然，均衡发展绝非平均发展，在全球化竞争形成的“虎狼”环伺局面下，具有国际竞争经验和实力基础的沿海地区依然是国家战略和政策的重点，但国情现实要求执政者在效率不失基础上追求更广泛的公平，如何寻找二者的最佳结合点，这是时代对共和国政策设计者智慧的又一重大考验。

　　经济版图60年聚变

　　我国60年来的区域发展走向和决策思路沿着螺旋式上升的轨迹，正在走上一个新境界

　　今年以来，在中央全力应对金融危机的背景下，宏观调控政策的一个新重心出现了——发展政策方向集中强调区域协调发展：国务院接连批复支持了一系列区域发展规划，无论是数量和速度，均为新中国成立以来所罕见。

　　2月份以来，国务院通过了《珠三角改革发展规划纲要》，发布了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，支持海峡西岸经济区建设，通过了《江苏沿海地区发展规划》和《辽宁沿海经济带发展规划》，《成渝经济区区域规划》《吉林省图们江区域开发开放规划》和山东半岛蓝色经济区同时处在规划编制中……

　　尤为值得关注的是，从8月20日到9月23日一个月之间，国务院常务会议集中通过了《关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》和《促进中部地区崛起规划》等三个带有国家总体发展战略的区域政策新指导规划。

　　“如此短时间内集中推出，一方面说明我国区域发展不平衡问题对国民经济可持续性发展造成的压力已很严重，紧迫性越来越强；另一方面也表明当前我国已经有能力、有条件解决这个世纪性难题，更暗示中央决策思想统一、决心已下。”国家发改委相关负责人向《瞭望》新闻周刊解读说，我国60年来的区域发展走向和决策思路沿着螺旋式上升的轨迹，正在走上一个新境界。

　　60年来，从中西部到东部、再到中西部，共和国经济版图重心的演变完成了一个轮回。中国区域经济学会副会长陈栋生对此深有感触，这位30多年来长期从事经济布局研究的资深专家告诉《瞭望》新闻周刊：

　　新中国前30年，基于建国初期工业不均衡格局以及国防安全的考量，当时的党中央提出“均衡布局，重点发展中西部”的区域发展思路；改革开放30年来，为了尽快壮大国家经济实力并为改革开放探索道路，鼓励东部沿海地区率先发展成为当时决策的必然选择；从20世纪90年代开始，随着国内区域差距的不断扩大，加快中西部地区发展的呼声日益升高，促进地区经济协调发展的要求越来越迫切，协调发展逐渐成为决策者的主流思想。

　　但这个轮回绝非回到原点，而是实践经验不断积累、认识判断不断提高下的区域发展思想的全面升华。国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长肖金成对本刊记者分析说，“前30年，促进欠发达地区的发展方面取得了很大成功；后30年，鼓励东部沿海地区率先发展政策获得了举世瞩目的成就。”

　　“区域政策的每一次变化都有其深刻的历史背景，这些政策积累了比较丰富的正反两方面的经验，对区域经济发展实践以及区域经济理论建设都具有重要意义。”在他看来，在新时期、新阶段，中国区域发展的内外部环境明显地不同于30年前和60年前，经济社会整体发展对中国区域发展的要求也迥异于过去任何历史阶段，“无论是后30年还是后60年，中国社会经济要取得更大的成绩，区域协调发展要在理论和实践上取得具体的重大突破，必须借鉴国内外发展经验，总结过去的失误教训。”

　　从“共和国长子”到“三线”建设

　　“改变工业过度集中于沿海的状况，成为新中国领导人首要考虑的问题。”陈栋生向本刊记者表示，新中国成立初期，旧中国留下的工业70%以上集中在占全国面积不到12%的东部沿海狭长地带，而占国土面积88%的中西部地区基本上没有真正的现代工业。为此，毛泽东在1956年《论十大关系》中论述，“沿海工业基地必须充分利用”，但“为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”。

　　中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰在接受《瞭望》新闻周刊采访时也表示，“新中国建立后，人们在主观愿望上都希望能尽快改变旧中国遗留下来的生产力分布极端不合理的状况。同时，从合理配置生产力的角度看，客观上也需要有重点地逐步发展内地工业，推进内地工业化进程。”因此，相比其他的内陆地区来说，具有较为完整工业基础，又具有毗邻苏联区位优势的东北，理所当然成为了新中国之初最重要的经济中心。

　　“一五”时期，苏联援建的156个项目中，58项在东北，占比37%。这些重点项目主要集中在机械、石油、化学和冶金等行业。初步建成了一大批工业基地，如鞍山钢铁公司、长春一汽、沈阳机床等。“二五”计划期间，我国在东北地区建立了大庆油田，并以此为依托建立了一批大型石油化工基地，东北地区的重工业基础进一步完善。

　　在我国社会主义工业化初期，东北为建设独立、完整的国民经济体系，推动我国工业化和城市化进程作出了历史性重大贡献，因其在新中国初期举足轻重的经济地位被称之为“共和国长子”，并以新中国“工业摇篮”而享誉天下。以沈阳、大连、长春、哈尔滨、吉林和齐齐哈尔等重工业城市为代表的东北老工业基地在全国经济发展中发挥了十分重要的作用。

　　上世纪60年代，中苏关系恶化，出于对国防安全的考虑，生产力布局以均衡发展为原则，由此提出了加快三线战略后方建设、积极备战的思想。“‘三线地区’是最具安全性的一些地方，当时主要发展军工产业。这一时期的布局包括四川、贵州、陕西、甘肃以及湘西、鄂西等地区。可以概括为‘进了山，钻了洞’。”樊杰告诉本刊记者，中国第三和第四两个五年计划的制定以及生产建设，都转向了以备战为中心，以建设三线地区为重点的轨道。

　　在三线建设时期，国家累计在三线地区的11个省区投资达1173.41亿元，其中“三五”时期482.43亿元，占全国的52.7%；“四五”时期690.98亿元，占全国的41.1%。肖金成介绍，经过10年建设，通过新建、迁建和改扩建等方式，在三线地区相继建成了近2000个大中型企业和科研单位，形成了5个大型科研基地和30个新兴工业城市，建成了拥有全国1/3以上工业固定资产原值，以国防工业和机电工业为主体的庞大三线工业。

　　我国在区域经济均衡发展战略的指导下，大规模投资于中西部，初步建立了现代工业的基本框架体系，基本实现了生产力均衡布局的区域经济发展目标。但同时，“三线时期经济重心的转移是迫于战时准备的需要，其一定程度上奠定了我国中西部地区的工业基础，但是也带来了较大的负面影响。”肖金成对本刊记者表示，一方面，严重制约了沿海地区经济潜力的发挥，影响了沿海经济的增长；另一方面，在三线建设的过程中，由于片面强调三线工厂要“分散、靠山、隐蔽”，人为割断了生产的有机联系，致使宏观经济效益低下。

　　因此，专家对这个阶段的评价较为统一：区域经济均衡发展战略的实施，虽然在建国初30年里取得了巨大成就，改变了旧有的不合理的生产力布局，但是“均衡”的发展战略，由于资金短缺、基础设施落后、传统供给等因素难以为继，造成很长时期轻工业产品的严重短缺，许多相关的国民经济部门的发展都受到了不同程度的影响。

　　经济重心东移

　　上世纪70年代末，国民经济几近于崩溃状态，理论界、中央决策层开始反思建国初30年区域经济均衡发展战略的经验教训，得出了以下几点共识：经济发展应尊重其自身规律，应将效率放在首位；我国各区域在自然资源、区位优势、生产力水平、技术条件和社会发展基础方面存在着较大差异，客观上存在着发展的“梯度推移”；在促成经济增长的要素既定的前提下，提高单位要素的效率是唯一的选择；一国或一地区的发展选择与周边地区有着十分重要的联系。

　　1978年底，邓小平提出“允许和支持一部分人、一部分地区通过诚实劳动和合法经营先富起来”的指导思想，中国开始实行鼓励沿海地区率先发展的政策。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩在接受《瞭望》新闻周刊采访时解读了其中的原因，“首先，这是尽快发展和壮大国家整体经济的需要。当时国家经济基础非常薄弱而财力有限，撒胡椒面的方式难以为继，而沿海地区发展条件好、见效快；其次，也是推进改革开放政策的需要。当时改革开放缺乏经验，国有经济薄弱、群众商品意识较浓的沿海地区适合作为改革开放政策的实验地。”

　　樊杰进一步分析说，东部沿海区域最靠近国际市场，最容易取得外线经济的发展。另外其发展的基础条件以及对内陆经济的带动作用较好，所以当时提出了“两步走”的战略，“让东部地区先富起来，带动中西部地区的发展，这是符合当时全球产业结构调整的思路的，也符合区域发展的规律。”

　　随着“东倾政策”的实施，区域经济的重心再次转移到东部沿海。这也意味着，进入20世纪80年代，中国的生产力布局和区域经济发展开始由过去主要强调备战和缩小地区差别，逐步转移到以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜，以对外开放为特征的非均衡发展战略率先在东部沿海地区实施。

　　1980年五届人大第十五次常委会批准了在深圳、珠海、汕头、厦门设置经济特区并通过了《广东省经济特区条例》；1984年，国家决定开放从东北沿海到广东南海的14个沿海港口城市；1985年初，又确定将长江三角洲，珠江三角洲，闽南厦门、漳州、泉州三角地区，以及胶东半岛、辽东半岛开辟为经济开放区；1988年，海南经济特区暨海南省成立……同时，国家加大了对东部的资金投入，以加快沿海地区开放为特征的区域经济非均衡发展战略已基本形成。

　　“区域发展的东部倾斜促进了我国经济总体水平迅速提高。在整个80年代，我国国民经济以超过12%的年速率增长，90年代也未低于8%，而这主要得益于东部地区更高的增长水平。”肖金成认为，东部地区的发展，提高了资金的运用效益，吸纳了大批西部地区农村的劳动力，大幅提高了国民经济的整体效率。尤其是90年代后投资主体多元化、所有制结构多元化、市场体系的建立，使东部地区经济发展突飞猛进。

　　不过，与此相伴，不平衡和不协调的问题，越来越突出地表现了出来。肖金成将这种非均衡发展战略带来的问题归结为三类：一是东部地区与中西部地区的经济发展差距不断拉大，不仅体现出经济发展的不平衡，也体现出社会发展的不平衡；二是地区产业结构严重失调，以各地政府为首的投资主体竞相发展价高利大的加工产品，区域分工弱化，产业分散，造成重复建设和资源浪费；三是区际摩擦、封锁日趋加剧，各地政府运用种种手段，构筑名目繁多的贸易壁垒，对地区资金、技术、人才和商品的进出实行封锁和垄断经营，使区域经济秩序发生严重混乱。

　　其结果是，1978年-2000年，东部GDP占全国的份额由44.1%上升到52.8%，上升了8.7个百分点；中部份额由21.8%下降到20.2%，下降了1.6个百分点；西部地区份额由20.1下降到17.1%，下降了3个百分点；东北份额由13.9%下降到10%，下降3.9个百分点。同期，东部人均GDP与中部人均GDP比值由1.69扩大到2.02，与西部的比值由1.85扩大到2.42；与东北的比值由0.84扩大到1.39。

　　注重东中西协调发展

　　上世纪90年代后期，地区间发展不平衡问题越发突出，呈现出东西部差距扩大、东北落后、中部塌陷等状况。张军扩说，这些使得中央政府在考虑经济增长提高效率的同时，不得不考虑到区域经济发展的公平问题。在此基础上，国家相继提出了西部大开发、振兴东北和中部崛起战略等。

　　1999年9月，十五届四中全会正式提出西部大开发战略，并强调指出，这一开发战略是直接关系到扩大内需，促进经济增长，关系到东西部协调发展和最终实现共同富裕的重大问题，是党中央总揽全局面向新世纪作出的重大决策。

　　2002年党的十六大报告中首次将东北振兴问题提升到了国家战略层面，次年9月底中央政治局讨论通过《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，标志振兴东北战略全面启动。

　　2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中首次明确提出促进中部地区崛起。2006年，中部崛起的纲领性文件——《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》正式出台。这也标志着，中国区域发展战略开始新的全面转型，以实现更均衡、更协调、可持续性的科学发展。

　　受访专家指出，就国民经济整体而言，东西部的经济发展是相互依存的，西部地区的过度滞后，对整个国民经济的发展是不利的：西部资源的供给弹性无法及时改善，难以满足东部沿海地区及西部自身经济日益扩张的需求；西部市场容量因人均收入低而扩大较慢，不利于国民经济的持续稳定发展；西部的人才、资金大量流向沿海地区和高回报产业，进一步削弱了西部的发展能力。

　　此外，促进东中西的协调发展也是进一步保持我国经济良好发展势头的需要。东部地区经过20多年的发展，成为我国经济发展的“龙头”，是我国参与国际竞争的主要力量，为了进一步保持发展势头，必须积极发展创新型的高新产业，而此时也正是相关产业向中西部转移的有利时机，应促使这些产业与中西部劳动力、资源优势相结合协调发展。

　　张军扩向本刊记者解释说，区域发展格局可能需要同时满足以下三点要求，才称得上协调发展，“一是提高效率的要求。即区域发展格局有利于优化资源的空间配置，提高资源配置效率，有利于发展各地区的资源优势，形成各具特色、功能互补的区域分工格局。二是平衡发展要求。即区域发展格局有利于促进欠发达地区的发展，有利于逐步缩小地区发展差距和福利距离。三是环境友好要求。即区域发展格局有利于实现对资源、环境和生态的保护，实现人与自然的和谐，促进可持续发展。”

　　“这三个要求或目标之间并非总是互相一致的，而是常常互相矛盾的，因而需要对政策进行权衡取舍。”张军扩举例说，促进重点区域加快发展的政策，有利于促进效率的提高和全国整体实力的提升，但却往往会导致区域差异的扩大，不利于平衡发展目标的实现。再比如，同样数量的资金，投入到落后地区、贫困地区，有利于促进落后地区发展，缩小区域差距，而投入发达地区，则往往可以获得较大的经济效益。

　　在张军扩看来，不论针对哪类地区的发展，都需要在促进发展的同时，注意资源的节约、环境的保护和可持续发展。因此，究竟什么样的区域政策是符合区域协调发展的政策，并不能一概而论，而要视国情特点、经济发展的阶段以及经济社会发展面临的主要矛盾和主要任务而定。

　　因此，对于未来的区域协调发展，张军扩提出了三个战略性的指导思路：

　　其一，要在发挥市场配置资源的基础性作用的同时恰当发挥政府的作用。毫无疑问，促进区域协调发展必须也必将愈来愈多地发挥市场机制的作用，但市场从理论上是不完备的，为政府干预区域经济留下了空间；从实践上，恰当的干预往往能收到明显成效，我国对欠发达地区的扶持明显抑制了地区差距的扩大。

　　其二，系统设计区域政策，为恰当发挥政府作用创造了前提。现在的地方政府不仅要落实中央的政策，而且要更多地关注本地民众的利益诉求。与此同时，地方之间的关系越来越呈现为“经济利益交换”关系。区域政策必须兼顾各利益攸关方的利益，否则难以得到有效的落实。因此，在新的历史时期，中国的区域政策必须也有条件进行系统设计。

　　其三，完善体制机制，为有效发挥市场作用奠定基础。市场作用的发挥不是无条件的，而是有前提的。过去若干年，中国区域经济发展之所以出现突出问题，就是因为体制机制不健全使市场作用发生扭曲。新的历史时期，要更加注重基础性制度建设，为市场正确发挥作用奠定基础。

　　地方角力国家区域规划

　　地区规划的出台，既要防止短视，又要防止地区间的盲目攀比

　　“《珠三角改革发展规划纲要》的出台，除了中央确有国家战略层面的考量外，广东省主动积极地运作起了关键作用……”对于已经上升为国家层面的《珠三角改革发展规划纲要》，权威人士向《瞭望》新闻周刊透露了其得以顺利出台的原因。

　　对此，中国科学院地理科学与资源研究所研究员、中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰也对本刊记者表示，“过去，地方向中央主要是要项目和资金，现在有的地方政府开始向中央要规划，编制这些规划的动力主要来自地方政府。”尤其是去年以来，伴随着国家十大产业振兴规划的相继出台，各省区市“雨后春笋”般掀起了将地方层面发展诉求搭车到国家层面的区域发展规划编制热潮。

　　对于这些业已出台或正在编制中的规划，接受《瞭望》新闻周刊采访时，中国社科院工业经济研究所研究员陈耀认为，应一分为二地看待其利弊，“现在出台的区域规划，很大一部分是中央与地方联动的结果，其在制定的过程中可能存在着长远考虑不足。比如，哪些地方政府积极，哪些地方的需求就上升到国家层面的情况。”

　　中国社科院西部发展研究中心名誉主任、中国区域经济学会副会长陈栋生接受《瞭望》新闻周刊采访时更指出，地区规划的出台能够使地区发展更好地体现国家的发展意图，“但是要防止地区间的盲目攀比，大多数情况下都不能搞特殊的政策优惠。”

　　区域发展的双重动力

　　8月30日，《吉林省图们江区域开发开放规划》正式获国务院的批准，这也是近期获准的区域规划中最新的一个。吉林省省长韩长赋曾对外透露，将以此“打造东北地区对外开放新门户，构建我国面向东北亚区域国际合作新格局”。该区域大体包括吉林省中东部两个特大城市长春、吉林和图们江地区的带状区域，区域总面积2.36万平方公里，人口约770万，经济总量占到了全省的70%以上。

　　《吉林省图们江区域开发开放规划》只是三个东北区域开放战略的其中之一，与之类似的是黑龙江省的绥芬河综合保税区和辽宁省的沿海经济带规划。近期召开的国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组会议提出，将全面提升东北地区对外开放水平。其核心内容便是组织实施好《辽宁沿海经济带发展规划》，抓紧编制图们江区域开发开放规划，抓紧建设好绥芬河综合保税区。

　　有专家为本刊记者分析，综合一区(东北地区)之下的三个区域战略来看，其都有一个共同点，那就是先期都是由地方积极推动，然后与国家振兴东北老工业基地的大发展战略相切合，进而进入到国家层面成为区域发展的政策，“地方的积极推动成为区域规划出台的主要动力之一。”

　　以《辽宁沿海经济带发展规划》为例，辽宁“五点一线”沿海经济带的概念最早于2005年提出，当时只是辽宁本省的发展战略。类似的以地方积极推动为主要动力的规划还包括《江苏沿海地区发展规划》、海峡西岸经济区建设、《重庆市统筹城乡综合配套改革实验方案》以及正在编制中的《成渝经济区区域规划》等。

　　江苏省社科院经济研究所所长葛守昆曾对媒体表示，上世纪90年代初，江苏省就曾提出沿海开发战略，但是，当时条件不具备，主要是交通不便，使得沿海开发面临很多难题。“现在规划上升为国家战略层面，非常及时，也很有必要，将为江苏经济发展带来新的机遇，也为先进制造业发展、城市化进程带来非常大的变化。”

　　据《瞭望》新闻周刊了解，为了促使成渝经济区建设尽快上升为国家战略，争取将四川未来10年经济发展中需要国家协调支持的项目、政策等重大问题纳入规划，同时为了争取在国家规划中更多地体现四川省委、省政府确定的四川发展战略，四川省专门组织专家、学者及各方面力量编制《成渝经济区区域规划》，地方推动的因素尤为明显。

　　除了这一类由地方主推的区域规划外，另一类则是中央统筹考虑下制定的区域发展战略。《关中－天水经济区发展规划》便是《国家西部大开发“十一五”规划》中确定的西部大开发三大重点经济区之一。根据规划，关中－天水经济区的战略定位除了“全国内陆型经济开发开放战略高地”外，还将打造成为全国先进制造业重要基地、全国现代农业高技术产业基地和彰显华夏文明的历史文化基地。

　　“区域发展规划的全面铺开，这反映出国家对区域协调发展更加重视，在中央与地方两种动力的推动下，一方面地方能够更准确找到自己的定位，依据自身的实际需要寻求新的发展途径，另一方面也能够调动地方的积极性，实现中央与地方的良性互动。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长肖金成接受本刊记者采访时表示。

　　地区发展同质竞争

　　从国家战略层面看，地方之间的协调发展，关键在把握竞争和合作之间的分寸。其中，对非均衡发展战略的正确理解至关重要。

　　非均衡发展战略充分考虑了各经济区域的差异，因地制宜，以效率为先，充分发挥了各区域的比较优势。同时，更多地依靠、利用经济发展规律，有利于稀缺的资源得到最优化的配置，发挥最大的效益。

　　相反，均衡发展战略更多地依据人的主观意志和愿望，在一定程度上忽略和违背了经济发展的客观规律，但其自身的优点是，强调平等的重要性，认为区域发展的不平衡、区际收入的差距日趋扩大，会引起社会的振荡、恶化经济发展的社会环境和危害经济发展。而这正是非均衡发展战略所容易产生的消极后果。

　　陈栋生认为这需要辩证地处理对待，“合理布局并不等于均衡布局，在我国的区域发展中，应该保持适度的竞争和合理的差异。有竞争和差异，才能有发展的动力。既不能搞‘大锅饭’式的平均主义，也不能让区域间的差距过大。”

　　基于此，接受本刊记者采访的多位专家表示，国家在制定地区区域规划的过程中也应当具有一定的差异性。这种差异性体现为依据地方实际，实事求是地给予合理的功能定位，充分发挥地区的特色和优势，实现不同地区之间的优势互补，减少区域间的协作成本，进一步提高发展效益。

　　不过，从当前的一些规划来看，作出规划后的新区域间的合作考虑得并不十分充分。

　　以东北地区为例，三个战略规划分属三个省，剑指东北亚经济圈的规划目标又颇为相似。绥芬河综合保税区的目标定位是，“将进一步扩大绥芬河口岸在东北亚经济圈中的区位优势，从而实现对俄经贸合作战略升级，对活跃东北亚各地区的经贸往来意义重大。”按照吉林省的思路，将争取使“长吉图开放合作区”成为带动和辐射大图们经济圈及东北亚区域的引擎。

　　辽宁沿海经济带定位为：立足辽宁，依托环渤海，服务东北，面向东北亚，建设成为东北地区对外开放的重要平台、东北亚重要的国际航运中心、具有国际竞争力的临港产业带、生态环境优美和人民生活富足的宜居区，形成我国沿海地区新的经济增长极。

　　有专家表示，“东北区域经济一体化，三大战略间如何在竞争的同时又协调配合，这是有待深入实践和探索的问题。”而且，如果新规划的区域间的竞争与合作考虑不充分，有可能导致更大经济板块之间的恶性竞争，不利于行政壁垒的破除。地方保护和人为的经济分割，将会大大增加经济发展的成本。

　　陈耀也认为，从国家层面来看，我国区域发展的核心和重点并不明确，支持的举措也有待进一步完善，“国家应该有一个专门的机构来管理和协调区域发展，统筹考虑对各地区的支持力度和方向。”

　　期待区域良性互动格局形成

　　“在存在相对独立的利益的情况下，地区之间进行竞争是一种正常的现象。”接受《瞭望》新闻周刊采访的国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩说，“遗憾的是，目前，中国地区之间的竞争突破了应有的“底线”。

　　他举例说，为吸引外资，各地竞相为外资提供超乎国民待遇的条件，包括向外资提供价格低廉的土地和其他自然资源、降低环境保护标准和在劳资关系的处理中偏袒资本一方；在生态环境保护方面以邻为壑，一些地方无视当地经济发展对毗邻地区的影响，以牺牲毗邻地区的环境质量换得本地区的经济增长；为保护本地劳动力市场，对外地劳工采取歧视性的就业政策，“这不仅造成了国家整体利益的损失，也动摇了各地持续发展的基础。”

　　不过，张军扩认为，随着时间的推移，这种状况将逐步改变，良性的区域互动格局有望形成。

　　在他看来，首先，随着中央地方财权事权的进一步明确，以及公共财政体制的建立和完善，地方政府对区域经济进行不恰当干预的动机将逐步减少；其次，随着国家资源管理体制的完善和资源税费标准的提高，地方政府以低廉的价格招商引资的可能性越来越小；其三，随着节约资源能源和保护生态环境的法律和政策的完善，以及节能减排工作责任制的落实，地方政府以资源的浪费和环境的破坏为代价换取经济和财政收入增长的行为将受到抑制；最后，随着户籍制度的改革和平等就业制度的建立，地方政府设置不合理劳动力市场进入壁垒的做法将趋于减少。

　　我国区域管理体制诸多“漏洞”，与缺少一个效能统一的区域政策协调机构不无关系

　　文/张庆杰

　　我国区域发展的总体战略基本形成。但是，在协调区域发展的管理体制、机制方面仍存在着一系列重大的问题需要破解。

　　五大“短板”

　　区域管理的调控对象尚待明确

　　在区域的划分上，我国目前存在着东部、中部、西部和东北四大战略区划分，行政区划分、主体功能区划分和经济区划分等多种区域的划分方式。战略区的划分在国家层面致使协调组织上也分为四块，且以行政组织协调方式为主，市场的作用和社会主体的功能难以得到发挥；经济区的管理处于无法可依的状态，也并未得到政府的确认；主体功能区的地位和作用也并未明确，配套的法规和规范尚未起步，等等。

　　国家层面上缺乏统一有效的管理

　　由于我国具有调控区域发展职能的部门较为分散，职能分工并不明确，部门政策的调控方向也不尽相同，因而区域管理的效果往往大打折扣，以统一有效的管理为目标的区域管理体制改革并未得到高度重视。目前这种分散管理的模式较为明显的缺陷，一是由于部门利益与目标不同，部门间政策实施的矛盾时有发生；二是分散管理难以有效避免相关项目和政策的重复，造成公共资源浪费。

　　跨行政区层面协调机制的有效性亟待提高

　　在我国区域一体化机制不断得以强化的情况下，许多地区通过地方政府倡导方式成立了松散的协调组织。从许多地区的实践看，一是从国家层面上对于地区间一体化发展和区域公共管理缺乏政策引导和激励机制；二是地区合作机制中行政性要求较多，而制度性的安排较少；三是地区合作大多出于道义，缺乏相应的经济激励和约束手段。

　　协调区域发展的法律基础尚待建立

　　我国目前在区域管理中缺少直接针对协调区域发展的法律法规基础，使政府制定政策、行使调控职能都缺少法规依据，政府应发挥主要作用的途径，如制定战略、规划、政策和协调等，以及行使区域经济调控职能等都缺少基本的支撑。这也造成了我国区域管理体制的安排以及政府的基本职能，在政府机构改革中缺少最为基本的依据。同时，也导致区域合作、互助等机制较大程度地停留在政策的层面上。

　　政府促进区域协调互动的手段尚待完善

　　我国目前还没有设立专门的区域开发基金，区域金融政策在国有大银行(包括政策性银行)改制中，大多已经不复存在。中央政府的财政转移支付政策也还不够稳定、规范、透明。基于主体功能区划分的区域配套政策建立尚待时日，且与现行按照行政区和战略区建立的区域政策框架如何协调，也还存在大量的问题需要研究。

　　思路完善方向

　　根据区域协调发展的目标要求，以国家主导地方配合和统筹安排重点突破的原则，可以着手完善区域管理体制与机制：

　　将战略区作为促进区域协调发展的总体导向。实践表明，东部、中部、西部和东北四大战略区作为政策载体平台的作用正在弱化，在今后调整区域管理体制的进程中，应更多地强调战略区在国家整体发展中导向的功能，逐步调整其政策载体和体制安排基础的作用。由按照战略区设立机构转变为更多地依据区域性质和功能，确定政府管理的基本职能和体制架构安排。

　　将主体功能区作为促进区域协调发展的基础。主体功能区划分，在很大程度上突破了省级、地市级行政区的界限，更多地考虑了地区资源环境承载能力、发展基础和未来发展潜力等。要通过“十一五”末期和“十二五”期间的努力，使主体功能区成为我国区域政策体系中调控空间开发格局相关政策的主要载体，发挥出其基础性的功能和作用。

　　将经济区作为促进区域协调发展的主要平台。经济区是主要基于市场力量而形成的，区域内各成员自觉、自愿开展合作是其基本特征，特别是其中地方政府这样的意愿和动力较强。因此，有必要强调以经济区作为中央政府指导和推进区域合作机制不断完善的对象。

　　以行政区为基础实施互助机制。以对口支援为主的区域互助机制，以及政府主导的以扶贫、支持落后地区发展为主要内容的扶持机制，都需要以行政区为单元而展开。主要方向是以法律法规将对口支援关系长期固化，通过编制全国和特定区域的对口支援规划，将对口支援资金和具体内容明确下来。

　　未来管理体制及职能设计

　　按照大部委改革的总体方向，我国宜单独设立区域管理机构。在2008年进行的政府机构改革中，已经将原国务院西部开发办、振兴东北办撤销，设置为国家发展改革委的内设司局，同时，中部崛起办从设立伊始就与国家发展改革委地区经济司合署办公。应该讲，这样的机构设置，为进一步调整和完善我国的区域管理体制奠定了一定的基础。

　　现在有三种方案：设立区域管理委员会，作为国务院的组成部门；设立国务院直属的国家区域发展管理局；设立国家区域发展管理局由国家发展改革委代管。以上三种体制设立方案的目的都是为了将目前由不同部门负责的分散的区域管理职能集中起来，中央政府通过法规、规划、政策等手段，统筹协调区域开发活动。(作者为国家发改委宏观经济研究院“推动区域协调发展的管理体制及机制研究”课题组组长)