由于社会中不存在足以左右政府政策的利益集团，政府才可能有选择地采纳有利于经济增长、但同时又可能拉大收入差距的经济政策。

　　文•姚洋

　　人民共和国即将迎来她的60岁生日。看下图1所显示的经济增长速度，我们很容易把这60年分成1978年前后各30年的两个时期。

在第一个时期，平均增长速度并不低，达到6%以上，却大起大落，既有增长20%的年份，也有倒退近30%的年份。在第二个时期，尽管增长速度也有波动，但从来没有出现负增长，且平均增长速度达到9.8%。而且，第一个时期的增长速度有人为成分在里面。计划经济时代重工业产品的价格被人为高估，而那时的增长主要来自于重工业；因此，如果使用1985年轻重工业的价格比例重新估算第一个时期的GDP，则这个时期的年均增长速度就要降为4.5%（德怀特•帕金斯：《国际视野下的中国经济发展》，载林毅夫(林毅夫新闻,林毅夫说吧)、姚洋主编：《中国的奇迹：回顾与展望》，北京大学出版社，2005年）。

　　中国过去30年高速经济增长的原因何在？人民共和国的前30年在其中扮演了什么角色？本文目的不是对这些原因进行完备分析，而是着重从政治经济学角度给出一些备选答案。本文核心思想是，中国过去30年的高速经济增长和中国较为平等的社会结构有关。我们在计划经济时代犯了许多错误，有些甚至导致了灾难性后果；但是，平等的社会结构使得政府可以放开手脚建立工业生产能力，大力普及基础教育，提高医疗水平，从而为后30年的经济腾飞奠定坚实基础。有了这些准备，再加上以市场为导向的经济改革和经济政策，后30年的高速经济增长成为可能。但是，我们还需要解释为什么政府采纳了有利于经济增长的经济政策。本文认为，原因还是可以追溯到中国平等的社会结构。由于社会中不存在足以左右政府政策的利益集团，政府才可能有选择地采纳有利于经济增长、但同时又可能拉大收入差距的经济政策。这可以解释过去30年高速经济增长和收入差距扩大并存的现象。

　　本文的结构如下。首先回顾前30年在社会平等和能力建设方面所取得的成就，并讨论这些成就对后30年经济起飞的贡献。接着讨论后30年经济起飞的经济学原因，引进中性政府的概念，解释中性政府如何保证政府可以采纳选择性的、有利于经济增长的政策。再接着把中性政府的由来和平等的社会结构联系起来，探讨如何继续保持政府的中性这个问题。最后总结全文。

　　前30年的平等和能力建设

　　20世纪中国完成了一场伟大的社会革命。这场革命起始于1840年第一次鸦片战争，那场战争让中国走向反帝反封建的革命。在反帝过程中，我们确立了民族国家认同；在反封建过程中，我们完成了从古代社会到现代社会的转变。从孙中山领导的辛亥革命，到各种元素混杂的五四运动，再到共产党领导的新民主主义革命，尽管它们在表象上具有不同的目的和意识形态追求，但它们共同完成了中国的伟大社会革命，其结果就是一个在现代民族国家认同下的平等社会。到了1950年代早期，尽管大陆和台湾的政体完全不同，但在社会结构和经济政策方面，两者惊人地一致。在农村，两岸都完成了土地改革，实现了孙中山先生“耕者有其田”的遗愿；在城市，大陆没收官僚资本，但保留民族私人资本，台湾则没收日本殖民者的资本，但也保留私人资本。两岸社会都被均等化，其结果是，两岸都可以放心地采取有利于长期经济增长的经济政策。政治学者Woo－Cumings 认为，台湾和韩国之所以在战后成就经济奇迹，和日本殖民统治期间对两个地方社会精英的限制有很大关系。日本殖民者之所以限制社会精英，是因为社会精英更可能具备民族意识并组织反抗。然而，“这个过程具有强有力的均等化效应，使得（这两个地方的）收入比其他多数发展中国家更平等，从而为有效的干预型国家的确立提供了肥沃的土壤，给了它们相对自由的手脚去建立它们认为合适的发展同盟”。这个论断也适用于中国大陆。对于大陆和台湾而言，我们还可以加上土地改革的均等化效果。两岸政府可以分开手脚搞发展的一个例证是，两岸都建立国营企业，都通过从农村提取剩余加速工业化进程。在大陆，1953～1978年间，政府通过工农产品价格剪刀差从农业转移到工业的资本累积至少达到2000亿元人民币（武力：《1949～1978年中国“剪刀差”差额辨正》，《中国经济史研究》，2001年第4期）；在台湾，1951～1960年间工农产品价格剪刀差贡献了25%的资本积累（Lee Teng－hui，Intersectoral Capital Flows in the Economic Development of Taiwan, 1895－1960. Cornell University Press, 1972）。

　　两岸的分野发生在1956年。这一年，大陆进行社会主义改造，在城市完成私人资本的国有化或公私合营，在农村启动集体化进程，并于1958年以公社化告终。台湾则在1960年代早期开始完成从进口替代向出口导向的转型，由此，两岸经济增长发生分岔。我和郑东雅的研究表明，1953～1978年间中国大陆对重工业的补贴是必要的，但补贴时间太长。我们的计算表明，最优补贴时间应该是12年，即到1965年就应该结束（姚洋、郑东雅：《重工业和经济发展：计划经济再考察》，《经济研究》，2008年第4期）。图2和图3比较了三种发展模式下的资本积累和代表性消费者的效用贴现和。从社会福利角度来看，更高的效用贴现和是值得追求的目标。一种是“平衡增长战略”，即政府不对重工业进行补贴；一种是“适度赶超战略”，即中国实施12年的最优补贴；一种是现实中发生的模式，我们称之为“过度赶超战略”。可以看到，过度赶超战略的资本积累最多，但消费者效用最低，而且到1980年代之后和其他两种战略的差距拉大，也就是说，过度赶超的结果是降低了社会福利。适度赶超战略在前12年和过度赶超重合，但之后发生分岔，资本积累向平衡战略收敛，消费者效用贴现和提高，并最终超过平衡战略。由这些结果可以看出，如果大陆也像台湾一样，在1960年代初期放弃偏向于重工业的进口替代政策，并转向出口导向政策，则大陆的经济发展就不会落后于台湾。

　　这里有必要仔细考察适度赶超战略所包含的能力建设思想。尽管台湾和大陆的经济起飞都始自出口导向战略的确立，但之前的进口替代所积累的生产能力也不容忽视。当一个经济体完全按照比较优势发展自己的产业而不进行适度的超前投资时，这个经济体就不可能在技术上缩小和发达经济体的差距。这是因为，技术越到高端，发展中经济体和发达经济体之间的差距越大，赶超就更加困难。比如，在服装业，中国企业和美国企业的差距还是量上的，可能只是一个中国工人一小时可以完成两件衬衣，而一个美国工人一个小时可以完成三件衬衣这样的差距；但是，高端技术上，美国可以造航天飞机，中国就造不了，差距就变成了质上的。一个发展中经济体如果想在技术上缩小和发达经济体之间的差距，就必须加强技术能力投资，也就是要赶超。但是，这种赶超不是盲目的，而是在略高于自己比较优势的技术上进行投资，这样既可以节省成本，又循序渐进，不断实现进口替代，并最终实现产品出口，夺取发达经济体的市场份额。杨汝岱和我研究了世界上120多个经济体1965～2005年的数据，发现当一个经济体的出口结构高于其比较优势所定义的出口结构的时候，它的经济增长速度更快（杨汝岱、姚洋：《有限赶超和经济发展》，《经济研究》，2008年）。我们把这种现象称为“有限赶超”。在过去的30年里，中国一直实行的是有限赶超，我们的粗略计算表明，有限赶超可以解释中国1990～2000年间经济增长的30%。值得注意的是，以我们所构造的有限赶超指数来衡量，中国在改革开放初期的赶超程度最高，之后缓慢下降，但仍然高于其他大多数国家。这表明，计划经济时代的工业基础建设对中国经济在过去30年的起飞的贡献是巨大的。

　　在前30年里，中国有过三次工业基础建设高潮。第一次发生在第一个五年计划期间，我们主要是接受苏联的援助，引进156个成套项目。这些项目对建立中国自己的工业生产基础起到至关重要的作用，同时也培养了一大批技术人才，提高了国内的人力资本水平。第二次发生在1960年代，以“三线建设”为主。“三线建设”是在中苏交恶、国际形势恶化的情况下展开的。为了备战，项目选点以“钻山进洞”为指导方针，大批机器设备和人才迁移到人烟稀少的山区，除少数项目之外，多数工厂在改革开放之后陆续关闭，造成极大的浪费。第三次发生在1970年代末，我们再次大量引进国外成套设备。和1950年代不同，这次引进对象是资本主义国家，建立了宝钢、扬子石化和齐鲁石化这样的重型骨干企业，大大提高了中国工业的技术水平。尽管有很多经验教训，也有很多失败，但这三次建设高潮奠定了中国工业的基础，许多企业，包括一些“三线”企业，至今仍然在中国经济发展、特别是在和国外企业的竞争过程中起到骨干作用。

　　除了工业基础建设之外，计划经济时代还在普及基础教育和提高人民健康水平方面取得巨大成就。政府开展广泛的识字运动，大力投资中小学教育，大大降低我国文盲率。目前，我国文盲率为10％，而印度文盲率为39％（联合国开发计划署，Human Development Report 2008）。我们在医疗卫生领域采取“低成本、高覆盖”政策，大大改善人民的基本健康水平。以反映健康水平的婴儿死亡率为例，建国初期（1950～1954年），我国婴儿死亡率男性和女性分别为146‰和130‰，到1978年，两者分别下降为44‰和38‰（李树、费尔德曼：《中国婴幼儿死亡率的性别差异、水平、趋势与变化》，《中国人口科学》，1996年第1期），而印度要等到2000年之后才达到这个水平。

　　李根和马修士（Lee and Mathews）认为，能力建设是东亚各经济体经济起飞和持续增长的共同之处，和“华盛顿共识”相对，他们把这个共同之处称为“北京-首尔-东京共识”（BeST Consensus）。

　　具体地，这个共识有三大方面的内容：

　　一是以企业和政府协调机构为行动核心，二是着眼于循序渐进的技术改进，三是构建有利于技术改进的条件，包括人力资本的提升、有效的金融体系、稳定的宏观经济环境和有步骤地取消非市场政府干预等。中国在计划经济时代部分地遵从这三方面的建议。由于实行计划经济，金融在前30年的作用有限；但也因为实行计划经济，前30年的宏观经济环境比较稳定，既没有通货膨胀，也没有通货紧缩。我们的回顾表明，中国在技术进步和人力资本提升方面所做的工作符合“北京-首尔-东京共识”。

　　中性政府与后30年的经济增长

　　“北京-首尔-东京共识”强调能力建设对一个发展中经济体赶超发达经济体的贡献，但是，这个共识和“华盛顿共识”没有矛盾。在很大程度上，中国在过去30年之所以能够取得举世瞩目的经济成就，很大程度上是因为采纳了“华盛顿共识”所建议的经济政策。这个共识是由约翰•威廉姆森在1980年代末总结的，包括十条内容：有纪律的财政，减少纯粹收入再分配、增加公共品（如教育和健康）的支出，拓展税基、适当降低边际税率，利率自由化，有竞争力的汇率，贸易自由化，外资投资自由化，私有化，减少对企业进入和退出的规制，保护产权。可以看到，除了利率自由化，中国的经济改革基本上已经实现其他九条内容、或正朝着它们所指示的方向发展。

　　在宏观经济管理方面，我们一直保持非常谨慎的财政政策，国债余额占一年GDP的比例从来没有超过税收占GDP的比例；同时，我们也比较好地控制了通货膨胀，即使是通胀最高的1994年，年通胀率也只有24.1%，尽管对中国人来说已经很高了，但是，其他转型国家在转型初期的月通胀率动辄就达到这个数字。在财政支出方面，中国从来没有被民粹主义诉求所左右。在1994年税改之前，中央政府的财政能力很弱，根本没有能力进行大规模的收入再分配；税改之后，各级政府的收入加速增长，但除了必要的工资性支出之外，多数政府收入被用于对基础设施的投资；在过去五年里，政府对教育和卫生的投资明显增加。事实上，中国省际的收入转移不是太多，而是太少了。

　　在税收方面，1978～1994年，中央和地方实行“分灶吃饭”的财政体制，地方自主权很大，由此而导致的一个后果是政府税收收入占GDP的比重由1978年的31%下降到1994年的12%，即使加上预算外收入，也不会超过17%，也就是说，税改之前中国的宏观税负是很低的。税改之后的十多年里，增值税成为最主要的税种，但所得税的分量在最近几年不断提高。随着国家税收的增加，个人所得税起征点一再提高，企业所得税在内外资并轨之后也由33%降为25%；目前，新一轮的减税计划正在酝酿之中。

　　在对外开放方面，改革开放时期的政策完全符合“华盛顿共识”的建议。中国对外资的开放力度是发展中经济体所少有的，时至今日，中国60%的出口是由三资企业贡献的。我们在1980年代中期就确立出口导向的发展模式，与之相适应，人民币对美元汇率在1978年至汇率并轨的1994年贬值了200%，大大刺激了出口。目前，出口已经达到GDP的30%以上，是大国中最高的。正如一位国外学者所说的，当发达国家纷纷抵制自由贸易的扩大的时候，中国成为自由贸易的积极倡导者。

　　在产权改革方面，1990年代和21世纪的头几年的最大变化是国有企业的大规模改制。改制即私有化，或用我们习惯的说法，民营化。而且，对产权的保护也在加强，通过《宪法》修正案和《物权法》等法律的出台，产权保护进一步法律化、制度化。最后，在企业规制方面，经过1990年代末的政府改革，企业的注册程序大大简化，注册门槛和注册成本降低；另一方面，《破产法》的实施为企业的破产创造了条件，在企业改制过程中，《破产法》保证了企业职工的妥善安置。

　　由此可见，中国经济的成功在很大程度上可以看作是主流经济学及其衍生经济政策的胜利；从这个意义上说，制造中国奇迹的原因不是奇迹。但是，我们不能就此止步，而是要接着问：既然华盛顿共识的建议如此之好，为什么只有像中国这样的少数国家坚持采纳这些建议，而多数国家没有采纳，或者即使采纳，也因为各种原因而半途而废？

　　一种解释是巴里•诺顿给出的，认为中国的经济成功得益于中国有高效且有所追求的官僚体系。中国有悠久的文官传统，从隋代实行科举开始，官僚体系就日益制度化并在国家管理方面发挥巨大的作用。在当代，由于党的一元化领导，中国的官僚体系变得更加有效率，上级的重大决策基本可以通过这个体系得到实施。同时，儒家的政治教化对官僚体系也起到内在的约束作用。“父母官”思想虽然和当代民主政治不合拍，但它的确在一定程度上约束了政府官员的行为，让他们在享受特权的同时不忘为老百姓办实事。中国的官僚体系不仅有效率，而且有追求，因此更可能实施有利于增长的经济政策。但是，这个解释无法对下面两个问题给出答案：一个是为什么政治家（决策者）要采纳有利于经济增长的政策；另一个是为什么过去500年间中国基本没有增长。政治家虽然也是官僚体系的一份子，但作为个体，他有自己的利益追求，而这些追求不一定和全社会的利益一致。后一个问题和所谓的“李约瑟之谜”有关，即为什么工业革命没有产生在中国。中国的官僚体系曾经是法国启蒙思想家所称赞的东西，可见即使是在工业革命兴起的时候，中国的官僚体系的效率也比其他国家的高，但中国却没有发生工业革命。

　　另一个解释是加里•杰弗逊和张军给出的，认为中国的经济成功是由于中国政府追求基于表现的合法性的结果。中国政府的合法性不是通过以选举为核心的程序产生的，因此必须通过给民众提供实质性的好处获得合法性，而经济增长是这种好处之一。这个解释有一定的道理，特别是当我们把改革开放前后两个时期做一个比较的时候。中国共产党在建国之初获得中国人民前所未有的拥护，因为党领导人民取得了反帝反封建斗争的胜利。但是，党没有完全把人民群众所赋予的合法性转化为对中国繁荣富强的追求，而是陷入无休止的政治运动，致使到1970年代后期，党的合法性成为一个问题。自此，党达成统一意见，即只有为群众提供经济增长，群众才会继续支持党的领导。从这个意义上说，杰弗逊和张军的解释是有道理的。但是，除了那些非理性的军事独裁而外，所有的非民主政体都试图利用为老百姓提供经济增长寻找执政的合法性，但它们的经济表现却无法和中国相提并论。因此，从中国自己的纵向比较来看，寻找基于表现的合法性可以解释中国在后30年的经济成功；但是，从横向比较来看，寻找基于表现的合法性，不能解释中国和其他国家之间的差异。

　　第三个解释是斯科特•吉尔巴赫和菲利普•基弗给出的，他们把中国经济增长的原因归结为中国共产党党内的制度化。党内制度化包括决策合理化、党内民主、党内监督、权力分享以及党内继承的制度化等内容。在吉尔巴赫和基弗的理论模型中，党内制度化指的是党内信息的共享以及在此基础上形成的党内监督。由于党员可以监督甚至替换领导者，领导者所制定的政策就变得可信，因而党员就会放心进行生产性投资，而不怕领导者的过度掠夺，这样，经济增长就有保证。就中国而言，这个解释具有很强的说服力。在文革期间，党的内部政治生活极度不正常，“一言堂”代替党的制度化领导。以邓小平为核心的务实领导层执掌党的领导后，情况有了巨大改观，党内首先实行退休制度，然后在党内民主和决策合理化等方面进行显著改进，同时党内继承制度逐步完善，没有再出现毛泽东在选择接班人方面所出现的混乱。这些都对党把工作重心转移到经济建设上来有很大的帮助，吉尔巴赫和基弗的理论因此可以部分解释中国经济的成功。同时，使用执政党在位的时间长度作为政党制度化的衡量指标，他们的长时段跨国数据分析也表明，一个拥有更加制度化执政党的国家更容易取得经济增长。但是，他们的理论也留下没有解答的问题，比如，为什么党会选择有利于全社会的经济政策，而不是仅仅维护党员的利益？党的制度化能够解释党内的权力和利益分享，但是，如果党与社会的关系没有制度化，如何保证党不以损害社会上非党员的利益而谋取党员的利益？

　　综上所述，现有的理论还没有给中国的经济成功找到答案。下面我提出一个以中性政府（disinterested governments）这个概念为核心的解释，并将中性政府的产生和中国平等的社会结构联系在一起。

　　中性政府

　　所谓中性政府，就是不代表任何社会集团的利益，也不被任何社会集团所挟持的政府。所谓中性，指的是相对于社会集团之间利益争夺的中性，即政府不在社会集团利益争斗中采纳任何立场，不倾向于任何一方。但是，这不意味着政府相对于整个社会采取中性的态度，相反，政府可以有强烈的利益诉求，而且，也不排除政府对社会的掠夺。换言之，中性政府不是慈善政府，也不是好人政府，而是会根据自己的利益诉求对不同社会集团采取歧视性政策。具体地，中性政府具有以下两个重要性质：

　　第一，中性政府具有很强的自主性。因为它不代表任何特定的社会集团，也不被任何社会集团所左右，所以它在做出决策时就可以独立于社会各个人群之间的利益瓜葛，采取主动的行动。尽管这种自主性不能保证中性政府的决策以社会整体利益为目标，但是，由于不受利益争斗的左右，决定利益争夺成败的往往不是社会集团的生产力水平，而是它们的政治动员能力，因此，中性政府的决策就少了一些非效率因素的约束，因此更可能有利于经济增长。

　　第二，中性政府的政策不受社会分配结果左右。这个性质是第一个性质的推论。因为具有自主性，中性政府就可以放开手脚，采取有利于其本身利益的经济政策，而不必顾及这些政策在社会集团之间的分配效果。在现实中，任何经济政策都不是分配中性的，而是具有分配功能的，哪怕是那些增进社会总产出的政策，也不能保证每个社会成员的得益都以相同的比例增加。在一个运转不畅的民主社会里，经济政策对于社会集团的非对称性往往导致无休止的争论，或者干脆被少数强势集团所绑架。中性政府也可以存在于一个民主社会，但这需要对民主过程进行细致和精巧的设计，使得政府既不会因为无休止的争论而瘫痪，也不会被少数强势利益集团所绑架。

　　由于以上两个性质，一个中性政府就会比一个有偏的政府——即代表某些集团的利益或被某些集团所绑架的政府——更关注经济增长。对于任何自利的非民主政府而言，两件事情是重要的：一个是如何保住政权，一个是如何增加它的成员的个人收益。一个有偏的政府之所以有偏，是因为它所代表的集团具有比其他集团大得多的政治动员能力，和这样的集团结盟可以帮助它保持政权，并获得这些强势集团的财政资助。这样，它的政策就要更偏向这些强势集团。但是，政治动员能力和生产能力在社会中的分布不一定是一致的，比如，军阀的军事能力很强，但他们却不具备任何生产能力，因此，一个有偏政府的经济政策就会偏离效率原则，从而不利于经济的长期增长。相反，一个中性政府不受利益集团左右，因此，即使是从它自身成员收益最大化角度考虑，它也会遵循效率原则，把资源更多地分配给生产力更高的集团。用“放水养鱼”这个比喻来说，就是，中性政府会按照鱼的生长速度把它们投放到不同的池子里，并把食物更多地投放到养着长得快的鱼的池子里，这样它获得的鱼的产量更高。另一方面，关注经济增长也为中性政府提供合法性。如果经济增长惠及所有的社会成员，这种合法性是自然的事情；即使经济增长在短期并不惠及所有社会成员，但中性政府的“无偏性”也可以保证它在长期获得合法性。尽管它的政策在一时一地可能歧视某些集团，但它不会永远歧视某些固定的集团，当所面对的问题改变、或当条件改变的时候，它会毫不犹豫地改变政策，从而改变被照顾和被歧视的对象。这样，各个集团的得益在长期会趋同，从而会认可中性政府的合法性。

　　到这里，我们就得到本节最关键的命题：中性政府比有偏政府更可能采取歧视性的、但有利于经济增长的经济政策。在接下来的两小节里，我将给出中国政府是中性政府的证据，并论证它的经济政策在短期都带有歧视性质，但却有利于长期经济增长。

　　中性政府的证据

　　在谈中国之前，我们首先应该注意到，中性政府不是发展中国家政府的常态，而是特例。在一般发展中国家，四种政府形态比较普遍，即精英主义、民粹主义、精英主义和民粹主义的混合、精英主义和民粹主义的交替。精英主义政府就是来自精英阶层或与精英阶层结盟的政府，民粹主义政府就是用再分配政策讨好民众的政府，前者为少数人服务，后者则置国家的未来于不顾。在当今世界，纯粹的精英主义政府或纯粹的民粹主义政府都比较少见，两者的混合或交替是更普遍的情形，前一种情形主要出现在南亚，后一种情形主要出现在拉美。值得注意的是，一个民主社会的政府完全可能是精英主义的，在存在极端不平等的国家里，这种情况更可能出现。在这样的国家里，精英利用他们的政治和经济优势操控选举，左右政府政策，而大多数普通百姓则处于无能为力的地位。但是，正因为此，这些国家的民粹主义呼声也很高：普通百姓有被剥夺的感觉，因此要通过民主程序要求更多的再分配。

　　中国是少数特例之一，在过去的30年里，中国政府基本上是一个中性政府。一方面，改革是国家放权于民的过程，因此在很大程度上是针对精英的革命；另一方面，改革也没有迁就部分民众的利益，经济政策的制定和实施也主要是以国家的长远经济发展为导向。但是，要完整地论证中国政府的中性性质，至少需要一篇长文的篇幅，我在这里只举三个例子，分别说明党由强调阶级斗争到关注经济建设的转型、改革如何克服精英集团的阻力以及改革如何抵制部分民众的利益诉求。

　　第一个例子是增长共识的确立。增长共识的本质是把“党的工作重点转移到经济建设上来”。为了这个目标，中共在改革开放初期放弃建立平等社会的信条，开始“让一部分人先富裕起来”。对于一个长期受正统马克思列宁主义支配的国家而言，这并不是一个容易的转变。在执政的前30年里，党以工人阶级政党的面目出现，在理论上过分强调自己的代表性，在现实中则表现为狠抓阶级斗争，从而导致像“文革”这样的灾难。增长共识之所以能够确立，和党的合法性危机有关。在1970年代中期，整个国民经济增长大幅度下滑，农业更是在1976和1977两年发生连续的负增长，民众的不满情绪在增加。1976年的“四五运动”表面上是悼念周恩来总理，实质上是民众不满情绪的大爆发。在这种情况下，即使是像华国锋这样的激进派人物也意识到，如果不能提高人民的生活水平，党的领导地位就无法保证。

　　增长共识是开启体制变革的钥匙。一旦变革的闸门被打开，改革就形成一个链式反应的过程。改革之初的部分改革是构想并设计出来的，如提高农产品价格最初是为了增加农业产出的；但是，许多变革并非经过事前设计。家庭经营不是计划好的，但因为这样能增加粮食产量，最终也被接受，甚至得到党的高层的鼓励并加以推广。乡镇企业的兴起和国有企业民营化是另外两个例子。邓小平说乡镇企业是“异军突起”，出乎他和其他领导人的预料。更重要的是，乡镇企业的兴起颠覆了长久以来“农民就该种田”的认识。既然乡镇企业不仅能增加国民产出，而且能提供就业，因此也就得到默许。国有企业民营化更是触动计划经济的根本，而且动摇党的传统社会基础——工人阶级——的地位，但因为它提高企业的效率，因此也得到推广。

　　第二个例子是价格双轨制改革。1985年正式开始实行的价格双轨制是在两种倾向——即完全抛弃和继续坚持计划定价——之间的一种妥协。价格双轨制允许国有企业在完成国家计划限额之后在市场上自由销售产品和购买原材料，而市场价格往往高于国家计划的价格。最明显的例子是1981～1994年实行的双重汇率制度，中央政府维持一个官方汇率，同时在上海等地开放外汇市场，企业可以在这个市场上以较高且浮动的汇率自由买卖外汇。

　　价格双轨制使经济激励开始在国有企业的决策过程中发挥重要作用，但它也导致众多始料未及的结果，远比其本身对国有企业的影响更为深远，其中之一是为非国有制企业提供了发展空间。最好的例子是乡镇企业。这些农村企业不属于中央计划范畴，因此改革之前在原材料购买和产品销售方面障碍重重。尽管它们在1970年代一度有过非同寻常的发展，但对国民经济的贡献微不足道。价格双轨制为乡镇企业进入市场提供了新的机会，使之得以迅猛发展。

　　刘遵义、钱颖一(钱颖一新闻,钱颖一说吧)和罗兰（Roland），认为价格双轨制为中国带来了帕累托改进，即在没有伤及任何人的利益的前提下改善了多数人的状况。但是，价格双轨制也带来一些严重后果，其中之一是价格差异创造了巨大的寻租空间，企业和控制配额的政府官员可以通过把配额卖给其他企业和个人，从而轻易致富。在20世纪80年代末，“官倒”成为一个流行词汇并激起公众的极大不满。但是，控制配额的往往是党内或政府的强势人物。因此，对很多学者来说，像价格双轨制这样的部分改革会造就一些坐享好处的利益集团，从而使进一步的改革变得非常艰难。但是，中国的发展证明，这种预言错了。在20世纪90年代初，双重价格开始被统一成单一的市场价格，到1994年，最后的双轨制价格即双重汇率被取消。党没有被既得利益所限制，而是把改革推向新的阶段。

　　第三个例子是国有企业民营化。从1984年开始，国有企业改革就成为改革的一个重要目标。尽管当时也有民营化的呼声，但政府工作的重点是通过调整国有企业的内部治理结构来促进绩效。比如，在农村改革中屡见成效的承包制被引入到国有企业，经理承包成为1980年代国企改革的主导方式。但是，经理在承包过程中只能做到负盈不负亏，承包制不能根本解决国企的激励问题。邓小平南巡之后，广东顺德和山东诸城开始国企的民营化。经过广泛的调研和讨论，中央政府于1995年出台“抓大放小”的政策，决定保留500～1000家大型国有企业，允许较小的企业租赁或转让。从“放小”政策衍生出来“改制”，在很多情况下，改制就是民营化。到2005年底，1995年的国有工业企业中的76.7%都已经民营化化或破产（Garnaut, Ross, Ligang Song, Stoyan Tenev, and Yang Yao. China’s Ownership Transformation: Process, Outcomes, Prospects. 2005）。与民营化相伴随的是国有企业就业数量的下降。裁员的高峰发生在1998年，这一年国有企业中有二千万员工下岗或失业。从1995年到2005年，约四千万国有部门的职工经历了下岗或失业。

　　值得注意的是，民营化并不一定是导致大规模失业的原因。有研究甚至发现，民营化使企业的绩效变好，从而增加就业。民营化之前，国有企业存在大量冗余的职工，而且他们之中的大部分已经很多年没领到工资。这个问题在改制之前是被掩盖的，民营化只不过是把冗员这个“烂柿子”的皮捅破了。但是，民营化仍然很容易被当作解释下岗和失业的替罪羊，并成为国内很多人反对民营化的理由之一。对共产党而言，这构成一个严重的挑战，使之不得不面临一个难题：如果支持民营化，它将失去其权力基础——工人阶级——的支持；如果放弃民营化，制度转型将会停滞，中国将失去融入世界经济体系的机会。政府解决这个难题的办法是：悄悄地进行民营化，同时尽最大可能帮助下岗失业工人再就业。这个策略被证明是有效的。到2005年，国有企业的改革已经接近尾声，大多数失业和下岗工人找到了新的工作或进入城市最低生活保障。

　　如果中国共产党仅仅是工人福利的代言人，则民营化就不可能完成。许多国家都有国有企业，也都想把它们私有化，但是，如果私有化会造成大规模裁员，它就难以开展起来，因为这会动摇执政党的政治基础。对于一个左翼政党来说，这是自然的；对于一个右翼政党来说，私有化把工人进一步推向左翼政党，因此消弱它自身的政治力量。中国共产党之所以敢做其他国家政党不敢做的事情，是因为它具有足够的自主性，其政策选择不受当下政治格局的影响。

　　在上述三个例子中，增长共识确立经济建设的主调，奠定中性政府的基础；双轨制的取消说明中国共产党可以抵御精英集团的利益诉求，哪怕这个集团的成员来自党内；国有企业民营化则说明中国共产党没有因为民粹主义的呼声而停止改革，哪怕改革会危及它的阶级基础。

　　事实上，在从一个革命党向一个执政党的转变过程中，中国共产党没有停止过对自己的革新，包括对目标的修正、组织的更改以及政治基础的重建。正是因为勇于自我革新，中国共产党才在过去30年中保持了相对于中国社会的中性态度，带领中国取得辉煌的经济成就。

　　选择性的有利于经济增长的政策

　　回顾一下中国政府在过去30年所采纳的经济政策，可以发现，就短期而言，它们都不是利益中立的，而总是偏向某些群体。这是许多人认为中国政府不是中性政府的原因。但是，正如我们在本节的核心命题所表明的，中国政府之所以能够采取这些看似歧视性的政策，恰恰是因为它是中性的：因为并不特别地照顾任何群体的利益，它才可能放开手脚采取有偏的经济政策。前一小节里提到的价格双轨制和企业改革就是两个例子，下面我再举农村改革和对外开放作为例子，说明它们在当时是有偏向的政策，但长期而言却有利于国家的经济增长。之后，我将讨论政府是如何对待由有偏的政策所导致的收入差距拉大的问题的。

　　中国的第一个改革，农村改革，就是一个有偏的改革。这个改革的起点是提高农产品价格，从而让农民得益。家庭经营的重新确立，进一步提高农民的生产积极性，他们的收入进一步提高。尽管政府对城市居民的食物补贴也增加了，但总体而言，农民收入的增长速度超过城市居民。一个重要的证据是，城乡收入差距由1978年的2.8倍缩小到1985年的1.8倍。但是，自1985年之后，城乡收入差距就没有缩小过，到今天已经达到3.3倍。这其中的原因比较复杂，但政府对城市投资力度的加大难逃其咎。然而，从纯粹经济学角度来看，投资城市比投资农村的收益大得多，因此，这既符合政府的利益，也在一定程度上符合整个社会的利益。

　　对外开放是比农村改革更加有偏的举措。对外开放以特区为先导。在特区设立之初，中央政府给了它们非常优厚的政策待遇，其他地区对此表现极大的不满。中央政府的反应不是取消特区，而是确立沿海开放政策，给予沿海开放城市和特区差不多的政策。这个政策开启了沿海和内地差距拉大的大门，但对中国经济的起飞起到关键性作用，中国大陆由此完成了台湾和韩国在1960年代初期完成的从进口替代战略到出口导向战略的转型。加入世贸组织是中国完全融入世界经济体系的最后、也是最重要的一步。入世之前，国内对入世可能对中国经济造成的冲击有许多讨论，普遍观点是，入世将对我国的农业、汽车制造、零售业、金融业以及电信服务业产生巨大冲击。政府并没有被这些担心所左右，入世之后的结果表明，入世之前的悲观预测多数是错的。除大豆和棉花之外，多数农产品的出口增加了；汽车市场发生“井喷式”增长，自主品牌不仅没有萎缩，而是有了巨大发展；金融和电信行业并没有受到很大冲击，只有零售业受到的冲击较大。总体而言，中国的出口自2001年入世到2007年经济危机爆发之前保持了年均28%的高速增长，速度接近1990年代的两倍。

　　中国政府的有偏经济政策在短期造成很大的不平等，一些不平等如城乡差距还变成了长期的不平等。这些不平等引起各界的关注，特别是一些地方政府为了发展地方经济而侵害公民的权利，更造成了老百姓和政府的对立。政府因此必须调和它本身的中性诉求和社会和谐之间的关系。

　　大体而言，政府主要通过以下手段降低有偏的经济政策造成的不平等：

　　一是通过政府项目降低改革和发展造成的不平等。比如，在企业改革过程中，政府投入大量财力和物力建立再就业中心，在较短时间里解决了国有企业下岗、失业职工的再就业问题。与此同时，政府建立城市低保制度，为两千万城市低收入人群提供基本生活保障。针对城乡差距的扩大，政府实施“社会主义新农村建设”计划，大力加强对农村基础设施、教育和医疗保障的投资。另一方面，针对地区差距的扩大，政府实施“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”以及“中部崛起”项目。这些项目取得一定的效果，2000年以来，地区差距没有再扩大。

　　二是加强对公民权利的保护，限制地方政府对老百姓的剥夺。这在城市建设中表现得最为明显。土地增值是地方政府财政的重要来源，“经营城市”因此成为多数城市的首选。过去，地方政府拥有对于居民的绝对权力，只要给居民很少的补偿就可以要求他们搬迁。近年来，特别是《物权法》颁布之后，地方政府的权力受到限制，野蛮拆迁越来越少。

　　三是有偏政策本身在长期也有平衡利益分配的机制。政府短期发展目标会随时间而发生变化，其政策也随之发生变化，得益人群因此也会发生转移。这样，长期而言，政府政策所释放的好处就会覆盖较多的人群。尽管这种转移不足以改变一些持久的不平等，如城乡差距，但在一定范围内，它的确起到限制不平等的作用。中国的城市内部和农村内部的收入差距并不大，两者的基尼系数都只有0.37左右，在世界上属于较平等之列，说明至少是在城市内部和农村内部，政府的有偏政策并没有造成很大的收入差距。

　　中性政府与社会平等之间的关系

　　中国政府在后30年选择成为一个中性政府，有多方面原因，如上一节提到的对合法性的担心，还有中国特殊的政治结构，包括党的不可替代地位以及特殊的经济分权体制等。本节要着重讨论的，是社会结构方面的原因。我们的核心思想是，中国平等的社会结构让中性政府的产生变得更容易。

　　我们可以从两个方面来论证这个结论。首先，从政府官员纯粹的私利出发，在一个平等的社会里选择保持对社会的中性态度也是最明智的选择。我们可以做一个思想实验。假想在一个极端不平等的社会里，政府要保住自己的位子，最好的选择是什么？社会存在极端不平等，意味着社会中的少数人掌握着国家的大部分政治和经济资源，此时，为了生存，政府最好的选择是和这些少数精英结盟，哪怕自己本不属于精英阶层。许多发展中国家的反殖民地英雄，在推翻殖民统治之后往往和留下来的殖民精英结盟，就是一个例子。

　　在中国，1927年“4.12政变”之后，蒋介石掌握了国民革命军的军权，但他腾出手来所做的第一件事是向宋美龄求婚。这显然是一个政治婚姻，蒋介石看重的当然是宋氏家族的政治经济地位。军事强权需要经济和政治的支持，在一个不平等的社会里，和精英结盟可以让政府获得这种支持。反过来，在一个平等的社会里，政府和任何社会团体结盟都很容易招致其他团体团结起来并成功地推翻这个联盟，政府最安全的策略是一碗水端平，不偏向任何一个团体，也不和任何团体结盟。蒋介石到台湾之后做的第一件事是土改，不完全是因为他接受了在大陆失败的教训，而是完成他在大陆想完成而无法完成的事情——国民政府曾经颁布过土地改革的法律，但后来不了了之，原因是因为土改直接触犯作为蒋介石的盟友之一的地主阶级的切身利益。

　　其次，从民众的角度来看，一个平等的社会有利于弱化民众对短期利益的追求。在一个极端不平等的社会里，两种情形促使民众要求更多的再分配，而不是投资于国家更长远的增长潜力。一种情形是，精英集团的优势地位往往遭到民众的怀疑，认为它们要么是通过世袭、要么是通过非法手段获得的，因此不具有道义上的合法性；另一种情形是，对国家长远发展的投资往往首先让精英集团受益，而普通民众的得益很少。民粹主义兴盛的地方，往往是存在极端不平等的地方。拉美国家、南亚国家以及非洲的一些国家，都是如此。反过来，在相对平等的社会里，民众更容易忍受短期的痛苦，更关注社会的长远目标。从这个角度来看，战后的经济奇迹发生在社会较为平等的东亚不是一件令人惊讶的事情。

　　一个平等的社会给中国共产党很大的执政空间。在其他国家，政党一般是代表一定阶层的利益，比如，左翼政党代表下层民众的利益，右翼政党代表资本拥有者的利益。在一个不平等的社会里，这种政治格局有其必然性。如果一个政党宣称它代表整个国家的利益，则它就很容易在选举中败给宣称只代表下层利益或上层利益的政党，因为后者的政策和目标更容易瞄准特定的阶层，从而获得它们的支持。在中国平等的社会结构下，中国共产党没有必要强调自己的代表性；事实上，党的成员来自社会的各行各业。在施政方面，中国政府不用担心对长期经济增长的投资会遭到民众的反对，因为这些投资的回报可以比较平均地分配给各类人群。

　　在中国，扩大再分配的呼声一直不是主流，这当然和政府的自主性有关，但一个较为平等的社会结构也起到关键性作用。此外，在中央和地方关系中，平等的社会结构也为分权体制下地方政府保持其中性性质提供社会基础。在其他发展中国家，分权的结果往往是地方政治被少数精英集团所控制，地方政府成为为少数人服务的工具。比如，菲律宾几乎每个省都被一个家族所控制，这些家族是如此强大，以至于菲律宾人不得不称呼它们为“despots”，即独裁者。在改革开放初期，中国社会不存在其财富足以收买地方政府的社会或商业精英，分权之后，政府俘获不成为一个问题。因为这个原因，分权在中国比在其他国家更成功。

　　但是，30年的高速经济增长也积累了许多问题，其中一个与本文相关的，是社会结构已经开始发生较大的改变，精英集团开始形成并试图左右政府政策。这方面的一个例证是垄断行业的国有企业及其经理们。经过1990年代和21世纪初期的改制浪潮，国有企业的数量已经大大下降。剩下没有改的，要么是受到国家产业政策保护的企业，要么是拥有垄断地位的企业。这些企业的经营者亦官亦商，既得到作为商人的好处，也同时可以用官员的身份影响政府决策，以获得更多的好处。国有企业作为国家政策的执行工具的职能在弱化，而它们作为利益实体的角色在强化，继续维持它们的国有性质，弊大于利。

　　另一方面，新兴的民营企业家们也正在形成自己的势力，并试图通过影响政府决策获得个人收益。一个可以观察到的现象是，地方政府与商业精英的结盟越来越深。在中国，资本仍然是最稀缺的生产投入，一个地方想要迅速发展经济，最重要的任务之一就是争夺投资。地方政府为此竞相对外来资本给出优惠条件，而这些条件往往超出一个亲商环境的需要，比如，一些城市甚至为外来资本开出超越法律的优惠条件。另一方面，地方商业精英越来越多地通过人大和政协参与到地方政治决策的过程中。尽管这表明人代会和政协在地方决策制定中的作用越来越重要，但商业精英对地方政治的控制使中国有可能陷入和大多数发展中国家民主化进程中所经历的同样境地，即民主经常意味着精英统治。地方政府也有成为商业实体而非政治实体的倾向。地方政府像企业一样管理日常事务还不是太大的问题，毕竟很多发达国家的城市管理是交给私人公司完成的；问题在于，政府制定决策的方式和公司制定决策的方式一样，追求的是单一的目标，在企业这个目标是利润，在政府则是经济增长。忽略增长以外的问题使政府更容易采取偏向精英阶层的政策，而忽视大众的意愿。

　　但是，我们必须意识到的是：社会分化至少在一段时期里是一个自然的过程，国家无法改变。要控制社会分化带来的负面影响，我们要从政治领域着手，扩大公民的政治参与，以平衡精英集团的政治影响力。这看起来似乎是一个过于乐观的主张，因为其他发展中国家的经验显示，民主不一定能恰当地发挥它的作用。

　　但是，中国在这方面可能比其他发展中国家具备更好的条件。中国的商业精英还没有形成一个统一的社会群体，不存在那种让一个群体天生就比另一个群体具有优势的社会隔离，同样也不存在特别强大而且排他的政治群体。民众的参与对于监督大型垄断国有企业显得更为重要。发达国家也有成功的国有企业，但这些国有企业是置于民众的监督之下的。目前，价格听证会已经引入政府决策过程，但这还远远不够；价格只是表面层次的东西，更深层的东西表现在企业如何对资源进行支配上，要实现更深层的监督，必须要有更加制度化的民众参与形式。

　　总结

　　本文围绕平等的社会结构这个主题，总结了建国60年来的经济发展历程。就社会准备而言，新民主主义革命已经完成，可惜，1956年的社会主义改造以及之后22年所实施的经济政策并没有很好地利用这个社会准备，而是走入了歧途。从这个意义上讲，1978年之后的改革是对1950年代初期的回归。过去30年中国经济之所以能够取得巨大的成功，很大程度上得益于中国政府的中性性质，而平等的社会结构为政府成为一个中性政府提供了坚实基础。

　　把中国经济的成功和平等的社会结构相勾连，为我们理解和阐释20世纪的中国历史和中国革命提供了一个新的视角，也为我们想象中国未来的经济增长提供了一个新的视角。

　　我们的分析表明，平等不仅具有价值涵义，而且也具有功用涵义。由此，阻碍中国未来经济增长的最大障碍，可能是中国会变成一个“正常的”发展中国家，即精英集团过于强大，并左右政府的经济政策。如果当前民众还会因为自己从经济增长中得益而忍受社会分化的话，那么，随着民主意识的增强，民众的忍耐会逐步消失，近年来民粹主义的抬头就是一个表现。因此，如何通过制度化的民众政治参与平衡精英集团对政府的影响，是中国下一步必须考虑的事情。

　　（北京大学国家发展研究院教授）