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山西煤改与浙商之争 利益纷争呼唤明晰权益界定

来源:中国经济时报 作者:时红秀
2009年11月18日08:03

  ——山西与浙商“争利”之辨析(下)

  这次山西省煤矿整合,简单地争论是否“国进民退”有点过于“上纲上线”,而说是某一方是真正维护国有资产权益,也是文不对题。由于我国矿产资源立法中的各种权益界定不明,“取得了矿业权便同时取得了矿产资源所有权”的现行法律依据,为各方争夺自然资源类国有资产收益提供了“制度性机会”,导致大家开始对矿产资源国有产权收益的争夺。

  ■聚焦煤炭行业重组(5)

  作者在上篇说到,浙商和山西省的争论,背后是复杂的利益纠葛。双方争夺的,只不过是原本属于国家的矿产资源所有权收益。在当前的矿产资源产权制度框架下,这次“争抢”使长期以来国有资产的巨额流失情况终于得以表现。而把有偿取得采矿权使用权视为有偿取得了自然资源的国有资产全部产权的理解,在理论上是错误的,在实践上导致国有资产的流失。因此可以认为,现行矿产资源产权制度的严重漏洞为各方纷争提供了制度性机会。

  我国矿产资源立法中的各种权益界定不明

  1.我国矿产资源立法对采矿行业特许权与矿产资源所有权界定混乱。

  在对矿业权的立法中,对采矿业特许权与矿物质所有权之间的关系没有清晰界定。1996年8月29日修订通过的《中华人民共和国矿产资源法》第三条第一款规定,“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”该条第三款正式设立了矿业权,即“勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记”。第五条还规定了“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”,但通过第六条的规定,对这种权利的转让进行了严格的限制。在种种列举条件之外,“探矿权、采矿权不得转让”。

  《中华人民共和国矿产资源法实施细则》 第五条规定,“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源,必须依法申请登记,领取勘查许可证,取得探矿权;开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权。”这就是说,探矿权和采矿权都是一种国家特许权mining title 或 mining right。但第六条在解释采矿权概念时却指出,“采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”即把开采权连同所开采矿产品物质的所有权一并赋予。也就是说,只要获得进入矿产资源开采行业这一特许mining title 或 mining right,即同时获得了所开采出来的矿物质的所有权mineral property。

  但是收取矿产资源补偿费,本来用于上述资源供应、生态环境破坏和矿山企业转型的,可是在《矿产资源补偿费征收管理规定》 中,第一条的表述却有“维护国家对矿产资源的财产权益”即属于mineral property的内容。第十一条关于这部分收入的管理中,有“纳入国家预算”的表述,但仍规定“实行专项管理,主要用于矿产资源勘查。”这样的资金使用,显然与体现“国家对矿产资源的财产权益”几乎没有关系。这说明,这部法规在财产权与补偿方面缺乏理论依据。

  2.现行矿业权收入资金在管理上属于特许权收入而非资源产权收入。

  《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》 第9条规定,“探矿权采矿权使用费和价款收入和支出都由国土资源管理部门掌握,资金用于矿产资源勘查、保护和管理支出。”到目前为止,矿业权价款收入用途也一直按照“取之于矿、用之于矿”的原则,中央分成部分主要用于补充中央地质勘查基金(周转金);地方分成部分除用于国有企业和国有地勘单位矿产资源勘查外,也用于解决国有老矿山企业的各种历史包袱问题。可见,这种特许权收入连进入一般预算都没有,如何能理解为国家对矿产资源拥有所有权的收益呢?

  3.现行矿业权收入数额不足以体现国家对矿业资源的所有权。

  现行矿业权“有偿使用”中,政府有关部门收取了两项费用,一是按年收取的探矿权采矿权使用费,其中探矿权使用费每平方公里每年为100至500元,采矿权使用费每平方公里每年1000元。二是探矿权采矿权价款,根据评估为依据收取一次或分期缴纳;但探矿权价款缴纳期限最长不得超过2年,采矿权价款缴纳期限最长不得超过6年。就煤炭行业来说,山西省在2006年前后的矿业权探矿权和采矿权 价款平均为6元/吨。一吨优质发电煤出矿价格低的在300元左右,高的曾达800元,那么使出其中的每吨6元人民币,就足以体现国家对煤炭资源的所有权么?

  山西省和浙江煤商之间分争利益的空间

  问题是,即使法律规定了矿业权使用费,即使有关部门评估了矿业权价款,但市场却最能够根据稀缺程度对矿产资源进行定价。我们从山西省政府本次给定的整合评估价和浙江煤炭投资者通过市场购买的代价之差,来观察矿产资源国有产权流失情况:

  为进行煤矿重组,山西省国土资源厅出台了一个《关于煤矿企业兼并重组所涉及资源采矿权价款处置办法》,该省政府以晋政办发200883号(《山西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于煤矿企业兼并重组所涉及资源采矿权价款处置办法的通知》,2008年9月28日)文件方式开始实施。该文规定,对需要整合的煤矿矿业权价款评估,按如下方法计算:按照2004年民营煤矿矿主缴纳的采矿权价款的1.5倍,乘以煤矿的储量。而2004年的采矿权价款却是焦煤1.8元/吨,电煤1元/吨。乘以1.5后,则价款分别为焦煤2.7元/吨,电煤1.5元/吨。

  据透露,2007年8月份,有一个煤矿投资者9300万元价格“买”下山西一处煤矿,但是时运不济,由于该省境内其他煤矿发生矿难,私人煤矿全部关停整治。这导致该投资者自从“买”到煤矿后几乎没有开采过,一直等到现在,却遇到了兼并重组。而前来“收购”的则是山西省一家国有煤炭企业,出价按照山西省规定的评估办法,只有4500万元。

  如果按照国务院国资委的相关资产评估标准,采矿权价款应按市场价确定。据业内人士估计,煤矿采矿权价款评估价格应在14—15元/吨。与山西省政府的出价相差5—10倍。那么“市场价”反映的,则不仅有煤矿开采行业的特许权mining title 或 mining right,还有所开采出来的煤炭的国家所有权mineral property。而山西省政府承认的,显然只是前者。

  由此可见,这次山西省煤矿整合出现的纷争,都是对矿产资源国有产权收益的争夺。简单地争论是否“国进民退”有点过于“上纲上线”,而要说某一方是真正维护国有资产权益,也是文不对题。理由是,即使全部是国有企业控制了当地煤矿,难道就能实现“国家利益”?这些年来,国有企业盈利甚巨,国家财政,或者说全国人民从中分享了多少福利,翻翻账本,路人皆知。

  科学界定特许权与资源所有权关系,尽快修订现行法律

  美国、澳大利亚等国家矿产资源开采中除了税收之外另征收12.5%的权利金。有学者提出,我国现行的矿业权规定相当于西方国家权利金,是符合市场经济国家对矿产资源产权制度要求的。

  不过,矿产资源有偿使用改革中,在引进西方国家概念时需要考虑我国国情。其中宪法规定的自然资源属于国家所有就是最大的国情。迄今为止,自然资源类的国有资产如何管理,产权如何行使,都有待于理论上的进一步探索。

  2006年,为建立适应市场经济规则的矿业开发运行机制和管理制度,国土资源部推出了六方面重点工作,其中第一就是健全矿产资源国家所有、分类分级管理制度;第二是完善矿产资源有偿使用制度;第三是完善矿产资源开发利益分配机制。由此可见,主管部门也已经认识到了矿产资源所有权与采矿行业特许权需要分开界定。

  而在2007年深化矿政管理改革,加强配套制度建设中,国土资源部十项工作中,第一是推进矿产资源有偿使用。第二是推进矿产资源税费制度改革,建立有利于资源保护和合理利用的税费体系,探索建立矿产资源权利金制度。第三是完善矿产资源开发利益分配机制,探索建立地方财政所得不受矿山企业类型影响的资源税费制度。可见,第一和第二项工作等于承认正在推进的矿产资源有偿改革,与矿产资源所有权制度不是一回事。第三项工作涉及到国有矿产资源产权收益在政府之间的分配问题。

  相信主管部门对上述问题的认识,能够在今后对《矿产资源法》的修订中得到体现。而在此之前,我们可以看到,“取得了矿业权便同时取得了矿产资源所有权”的现行法律依据,都为各方争夺自然资源类国有资产收益提供了“制度性机会”。

  作者单位:国家行政学院经济学部

责任编辑:克伟
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