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产能过剩为何成为长期性难题

来源:中国经济时报
2009年12月04日13:51

  ——产能过剩、结构调整难的原因及政策建议

  产能过剩的根本原因是对市场的需求认识不足,很多预测出现偏差,行政命令多、质量标准门槛少、政策时机不对等也是重要原因。产能是否过剩,应该由市场决定,政府和政策难以准确判断市场。在结构调整上,无论是否发生危

机,都需要持续不断地调整结构,不能为了速度而延迟结构调整。

  ■学者论坛■陈炳才 王小广 郑慧

  2008年全球金融危机以来,为扩大内需,国务院陆续出台了十一项产业振兴规划,这些规划中一个很重要的内容就是鼓励兼并重组,淘汰落后产能,进行结构调整。今年8月26日,国务院进一步部署抑制部分行业产能过剩和重复建设问题,此后,有关部门提出了具体实施意见。兼并重组、淘汰落后产能与结构调整、抑制行业产能过剩,是一个问题的两个方面。政策上已经多次提出这个问题,为什么长期没得到解决?

  产能过剩、结构调整难的原因

  首先,对市场的需求认识不足,很多预测出现偏差,这是根本原因。

  以钢铁行业为例,1996年突破1亿吨就争论说过剩了,“十五”期间钢铁产能规划到2005年产钢1.4亿吨,而实际达到3.52亿吨。2007年粗钢近5亿吨,钢材达到了5.7亿吨,目前也只认为过剩1亿吨。越认为过剩,发展越快。何以如此?

  一是预测方法不当。按照经验数据乃至计划数据来测算需求,往往不准确。过去十年,我国的规划预期经济增长速度一般为7%—8%,而实际达到10%—13%。依据速度计划制定的产能发展要求不可能符合实际。

  二是对市场前景把握不当,缺乏长远因素论证。2002年后大力发展钢铁工业,是因为我国经济高速增长超过预期,需要大量进口。而2005年提出钢铁产能过剩的重要原因,是我国从钢铁净进口国转变为出口国,钢铁价格出现周期下跌。但2006年下半年到2008年上半年,我国钢铁产品价格却涨得很高,产能再上新台阶。

  三是对农村、城市市场的潜力认识不足。在计算需求的时候,对农村乃至城市的需求往往估计不足,尤其是持续性需求估计不足,很多家电产品就是如此。

  四是把能力看作产量。任何产能都不是产量。产能过剩15%—25%是正常,有利于结构调整和适应市场波动。

  其次,压缩过剩产能行政命令多,具体监督、检查少,效果有限。

  过去压缩产能和调整结构,都会发文件和通知,甚至实行强制措施解决,但效果不明显。

  前几年,政策提出控制污染比较大的小水泥厂、小造纸厂、小煤窑等,在规模以下的,制定计划强制淘汰。政策刚出台的时候,执行力度比较大,但半年左右,情况就不同了。有些即使制定了计划,但并没有机构去严格检查。即使检查了,也没有处罚的法律依据。部门行政命令对地方行为没有法律约束效应。

  再次,规模标准多,而环境保护、技术水平和质量标准的门槛少。

  每次压缩产能过剩和调整结构,往往规模标准限制居多,而环境保护、技术要求和质量要求的标准少(或比较松),要求很低。类似钢铁高炉立方米限制、煤矿产能(3万吨)限制,企业提高标准和产量就可以解决。事实上项目的规模标准并没有谁去逐个检查,对于违规或没有执行也没有任何处罚,因此,风头过后,需求上来,就不再有人过问。

  相比之下,如果在技术标准、污染处理标准和环境指标等方面设立要求,进行过程乃至事后的监督、检查,约束力会更大。

  再其次,政策出台的时机与经济周期错位。

  制定淘汰产能过剩的规划和标准,经常选择在经济和市场出现低迷时期,并会给企业一个整顿改革时间,而周期一过,企业调整还没有到位,市场情况却发生变化,所谓过剩产能不一定过剩,钢铁工业在2009年是最典型的案例。在经济扩张时期,尤其是在顶峰时期,由于市场需求大,价格持续高涨,供给出现紧张,政策上鼓励大企业、国有企业上新项目,但由于大项目投资大,项目审批和确定时间长,投资周期也长,不能满足市场的即刻需求,而投资少、周期短、见效快、能够适应市场的变化的小企业自然就迅速扩张,最后,出现小企业与大企业的竞争,大企业总也吃不掉小企业,而是被小企业蚕食,钢铁工业是典型。

  最后,政策本身存在不足。

  这一点,集中体现在:压缩产能和调整结构的政策往往被逆向操作,结构调整与速度、就业目标矛盾,产业结构调整与企业组织结构调整不匹配,价格体系扭曲、缺乏结构调整动力等方面。

  主要政策建议

  产能是否过剩,应该由市场决定,政府和政策难以准确判断市场。政策应着重解决环境、技术标准(包括材料、能源、水耗、空气中的有关物质含量等)和准入门槛问题,解决审批体制问题,做好监管、检查。

  第一,政策应更多考虑核心竞争力而不是产能和产量。

  对于产能过剩,政策不要做轻易判断,留待市场决定。政策要着眼于长远发展,乃至将规划进行立法。

  对产业发展应进行每3年滚动调整的20年长远规划,规划要从全球产业变化趋势和国家长远战略角度出发,从国内农村需求和城市需求发展、变化以及国际市场的竞争来考虑,从产品的国际定价权和行业标准的话语权来考虑,从提高企业和产业核心竞争力来考虑,同时,产业规划应与大企业的发展规划结合,考虑进和退,并制定出具体实施方案。

  第二,将备案核准制改为核查登记制,加强事后监督检查。

  将对投资的备案和核准制改变为对投资项目的技术、质量、能耗和环境等标准的事前核准和登记,事后监督、检查,定期年检。年检不合格的,必须停产整顿,限期达标,否则,取消登记。未登记的企业和投资项目,则为非法。

  项目核准登记部门和检查部门应进行垂直管理。将重复建设和产能过剩以及结构调整的责任落实到部门,并建立责任追究制度。

  加强立法管理。出台《投资法》,对投资项目违反规定的,进行责任追究和法律追究。投资项目没有达到环境保护标准、技术标准等要求,产生危害的,要赔偿、罚款,以渎职罪追究有关人员责任。

  第三,切实解决好国有企业和民营企业的关系。

  国有企业和民营企业的结构调整涉及到企业制度和机制的安排,涉及到产业集中度和社会就业的矛盾,也涉及到政策的公平问题,只有在这个问题上有了突破,产能过剩和企业淘汰才能真正有效。

  此外,在景气周期阶段,应该限制和禁止国有企业基本建设投资,更多要求是进行技术改造、研究和开发新产品、申请技术专利等。这样,在经济低迷和社会缺乏资金时期,国有大企业就可以有资金以较低的价格对小企业进行收购、兼并。

  第四,提高政策的有效性。

  要切实转变地方政府的职能。要使地方政府注意力不在经济增长而在如何为经济增长服务上,让政府的注意力重在环境治理和生态保护,重在把握投资项目的技术标准和质量、安全标准,重在市场准入门槛,重在公共利益的发展和社会福利、保障制度的建设、完善。

  要用好出口退税政策。应采取结构性出口退税政策,对过度竞争或需要限制、控制的产业,取消出口退税。保持汇率稳定,切实提高出口企业的工人工资水平,加强对工资和各种社会保障的制度立法和执法检查。这样,就可以推动企业进行结构调整。

  要理顺价格体系。加大资源和环境污染成本约束力度,开征资源税和环境污染税,大幅度提高资源价格,提高污染费用标准,抑制企业低成本投资和能力扩张,鼓励企业加大创新、研发投入,让企业自觉进行结构调整;大幅度提高农产品价格,增加农民收入,使农民具有消费能力和投资能力。

  第五,创造和实现低增长、高就业的发展模式。

  我们应该创造出一种低增长(经济增长为6%—7%)、高就业、高收入的发展模式,也只有这样,才能真正实现结构调整和转型。这是完全可以实现的,关键在于调整收入分配、调整产业结构、调整就业结构、提高劳动工资在增加价值中的比重以及解决住房价格过高等问题 。

  要完善社会保障制度,尤其是中国农民的保障制度,包括养老和医疗保障制度,使农民敢于消费。这样,既可以扩大内需,也可以调整结构。

  对于结构调整要有战略目标和实现期限,无论是否发生危机,都需要持续不断地调整结构,不能为了速度而延迟结构调整。不因市场周期到来而放弃结构调整,应利用周期,加快产业结构的升级换代步伐。

  (作者单位:国家行政学院决策咨询部)

责任编辑:田瑛
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