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希尔德.劳伦森:中央政府影响地方的六大工具

来源:搜狐财经
2009年12月05日15:11
    为了深入探讨我国城乡一体化面临的新趋势、新挑战与新突破,中国(海南)改革发展研究院和德国技术合作公司2009年12月5日--12月6日在海口合作主办以“城市化与城乡一体化”为主题的第五届“中挪社会政策论坛”搜狐财经现场发回精彩报道。以下是挪威城市区域研究所所长希尔德.劳伦森在发展方式转型与城乡一体化单元的精彩发言:

  非常感谢能邀请我参加这个非常有意思的研讨会。我要演讲的题目是机构制度框架以及政治价值,也就是谈平等的位置。我们看政府通过制度框架来实现它的目标,中央政府要利用地方政府实行它的政策,通过什么方式在什么程度上中央政府能够控制地方政府,我认为在中央政府以及地方政府都要作出他们政策的决策,相互协调来确保政策决策的正确性。我们看到这个制度框架在这方面是非常重要的。我这次要讲的内容主要是看制度框架如何来影响我们政策的价值以及我们的平等性。

  我要结合挪威的实践来谈我们平等之间的目标和其他的目标来如何进行协调。我首先要介绍一下挪威的制度框架以及政治的价值,还有使用一些什么工具来实现我们的目标,还要介绍一下一些政治的原则。我们看平等性是如何以及在多大程度上是被制度框架所影响的,我们还要看一下中央政府通过什么样的方式来实现它的目标包括平等性的目标,过去三四年我们是如何实现平等性的目标以及迎接了哪些新的挑战。

  中央政府如何影响市政府来实现这些目标,我这边要介绍五大工具,首先就是法律和规章制度,我们在中央层面上制订这些法律,另外还有一些规章制度规定了市政府如何来实施,规定了这些活动如何来组织,如何来得到贯彻。比如说中央政府可以规定在市政府一级的税收制度以及各个地区的财政转移支付都是由中央政府来决定,中央政府来确保各个员工都能够得到相应的教育水平,确保这些政治的目标能够得到实现,还有一些控制活动的工具。我们要区分一些通用的工具和一些具体的工具,有些工具的灵活性很大,但是有些工具的灵活性是很小的。当然,在各个国家有不同的历史和文化的传统,但是从政治的价值来看,它是影响到中央和地方政府关系的。比如说民主这样的一个理念,它是支持地方层面的政治价值和独立性、效率的,民主、独立和效率都是在地方层面,在全国的平等性上我们是支持全国层面上的政治价值。在地方层面我们要强调公民社会积极活跃的作用,我们强调就下不就上的原则,只要下一层政府能够完成的事情就不要放到上一层政府去做了,这样能够决策更加符合大家的需求,问题就要在当地找一个解决的方案。但是在全国层面我们要看到这种投入产出的最大化,支持中央化的一种意见认为通过中央化能够更大程度上实现全国的平等。如果说地方层面上有很大程度上的独立性的话,可能是独立性实现了,但是全国层面上没有实现这种平等性,所以这些工具都要在不同程度上来促进我们的平等,我们有一些工具是更加通用的工具,像法律、财政这样的工具。如果说这个工具是通用的话,也就是说在更大程度上它的实施要取决于具体的情况。

  在挪威我们有三个层次的政府部门,中央政府、区域政府、市政府,区域层面有19个郡,每四年会进行一次民主选举,接下来主要讲一下市层面的政府,主要是复杂公共服务和福利服务的提供,我们可以看到我们有很多的市,但是每个市的人口比较少的,40%的市人口还不到3000人,只有5个市的人口超过一万人,最小的城市人口只有201个人,最大的市有56万人,奥斯陆就是挪威的首都,是挪威人口最多的,但是56万在中国也就是算一个小村庄的规模。这种市级的体系,无论大小、地点,所有的市都必须在服务和完成政府的任务方面达到同样的水平。1975年以来政府雇佣的人员翻了一番,职能也不一样了,以前主要是基建,现在主要是教育、医疗还有福利方面的服务。

  中央政府是怎样应对这样的一个转变,以及怎样通过地方政府的实施来实现平等的。在过去20年当中挪威充分利用各种各样的体制机构以及工具来取得更好的经济发展。我们现在的一些组织原则是没有以前那么严格了,各市有更多的自由来发展本地的经济,但是他们的财政收入应用还是由中央政府来决定的,包括一些财政的转移支付,地方政策的制订也需要与中央政府进行磋商。我们有几种不同的市,其中一种是做管理型的,这个市是非常被动的,主要的目的就是根据本地的具体情况来执行中央的政策,他们不是强调个人之间的平等而是强调执行。随着时间的演变,市的职能变为执行型的,这一阶段更多的就是强调的平等而不是自治性,中央政府依赖地方政府来提供福利,更多的强调了各市本地的状况,在过去几年当中,我们把市的特征转化为合同伙伴的特征,中央政府通过市场机制以及一些组织机制来把这个市作为一个执行的实体,更多的强调的就是这种合作性和伙伴性。

  这种新的体制的实行带来新的挑战。我接下来讲一讲三个挑战:第一是国家的控制和地方的民主是否能够保持一致;第二是法律的问题,以前很多中央层面的政治问题转化为个人层面上的法律权利的问题;第三是协调问题,过去十年当中我们的公共部门越来越是垂直化纵向的结构,不管是中央层面还地方层面,导致了各个领域之间协调的问题,包括政治层面也是如此,在个人层面也是如此,不同的部门之间怎样才能够更好的进行协调呢,最重要的一个问题就是中央的协调推动了中央层面的控制,但是各个地方之间的协调却成了一个问题。同样的就是在地方政府和私有经济之间也存在这样一个协调的问题。在挪威我们还专门设了一个部长就是协调部部长,所以可以看到我们协调的问题非常的严重。

  我这里举两个例子来说明我们在协调方面遇到的挑战。2006年我们推行了挪威劳动与福利管理改革,这是我们一个重要的改革举措之一,主要是对劳工服务和福利服务进行改善,以前劳工和福利是由不同部门来提供的,导致了法律之间存在很大的差异,也很难达到各方的协议,很难达成一个集体的意见。这两天我们另外有一位嘉宾也会就这个问题做更加详细的阐述。另外我们开展的一个改革就是协调改革,主要是医疗保健方面的,因为我们过去一直碰到医疗保健方面很多的问题,我希望通过改革提高医疗服务的质量。应该说挪威一直以来医疗服务改革还是不错的,但是病人们经常投诉不同的部门之间缺乏协调导致医疗服务低下,我们希望通过改革提高服务的质量。

  过去十年当中我们利用不同的工具来改进我们的体制,但是这个新的方法也带来了新的问题,我们一直在强调平等,社会各级之间的平等,市之间的平等,个人之间的平等,这是我们需要专注去实现的目标。我希望通过的简短的演讲帮助大家了解我们挪威政治体系当中所面临的新的挑战以及新的状况。谢谢。

责任编辑:乔瑞昕
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