李力行：还权赋能 奠定长期发展的可靠基础

　　为了深入探讨我国城乡一体化面临的新趋势、新挑战与新突破,中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司2009年12月5日--12月6日在海口合作主办以“城市化与城乡一体化”为主题的第五届“中挪社会政策论坛”搜狐财经现场发回精彩报道。以下北京大学国家发展研究院\中国经济研究中心李力行在城乡一体化的探索、实践与国际比较单元的精彩发言：

　　感谢会议的邀请。很高兴在这个地方报告一下我们的一项研究，关于成都的土地制度改革。

　　简单的背景就是大家都很清楚，咱们的城乡差距在扩大，相对收入差距达到了3倍以上，绝对差距超过了一万元。征地是最主要的土地利用方式，引发了很多的社会矛盾，我们关注到城市建设土地利用低效，城市的密度在减少，农村的建设用地浪费。还有一个就是城市的房价高涨，农民工进城没有房子可以住，只好住城中村、小产权房。再进一步说统筹城乡的资金从何而来，我想唯一的途径只能是城市化过程中土地用途改变带来的增值收益，这个跟土地有关系。今天上午很多专家提到，统筹城乡只能是让适当的公共服务下乡，要想达到绝对的均等化是不可能的，关键还是帮助农民进城，问题是拿什么来做，资产来自于什么地方，所以土地制度改革应该是一个关键。

　　简单的说，我们土地制度有三个圈，最左边是农地，最右边是城市国有土地，我们的问题就出在中间这一环，农地转用，农业用地转成建设用地这一环。农地的转用因为用途的改变带来巨大的增值收益，这个收益应该如何分配？现行的制度下，政府作为征地的主体，大部分土地收入归了地方政府，我们之所以研究成都，就是发现成都通过动用土地增值的地方收益实现了城乡统筹，村组和农户以多种形式参与土地使用权的流转，农民能够更多的分享土地收益。

　　2003年成都就提出在工业、土地经营和农民的居住方面都要集中，就反映了城市化的趋势，只有集中才有人气，才有效率。2005年开始搞土地整理、村庄整理；2006年城乡建设用地增减挂钩项目。2007年国务院批准成渝统筹城乡综合配套改革实验区。2008年实行农村产权制度改革，土地确权到户，推进集体建设用地直接入市尝试，同时因为汶川地震灾后重建促进土地资源创新利用。今年的成都规定了全域土地综合政治规划，积极的跟重庆一样把农村的产权交易所建立起来。

　　在现有的征地模式内怎么增大对农民收入的返回，主要是通过国土整治，让收益返回农村。我们如果不搞突破征地制度，民间也会自主的尝试，我们关注到集体土地上的工业园区，另外一个是集体土地上的小产权房，政府主动的规范和介入，最后进行确权作为一个制度的保障。

　　首先看是所谓的土地综合整治，就是征地模式内的改革，最开始就是“占补平衡”，创造土地整理的机会，通过对田、水、路、林、村等实施综合整治，补充耕地，节约建设用地。国土整治之后各个地方都发现原来农村整出来的宅基地、建设用地可值钱了，通过城乡建设用地增减挂钩项目实现城市扩大、农村缩小，耕地总量不减少，建设用地不增加。比如说郫县唐元镇长林村，通过整治节约出的建设用地263亩，拍地之后的土地价款分享到农村，平均相当于每亩20万元，可以大大的改善农村的面貌。长林村在郊区比较远的地方，挂钩到离成都比较近的镇，获取指标的收益。城郊可以修一些比较好的商品房，腾出指标的农村可以改善村庄的面貌。

　　城市要扩大，可以通过农村缩小来实现。因为农村的人均建设用地面积是非常大的，188平方米，人均减少30平米，可以新增4000万亩建设用地用于城市发展。以上就是大家所广为认识的成都经验。我们观察到的不仅仅是这样的事情，我这里写了民间自发的反应的一些案例。在双流县有一个蛟龙工业港，是完全民营的工业港，土地利用极其的高效，完全由私人来运营，就是向农民租地进行开发。在这个案例里面农民的好处是未来的收益很高，并不是让土地一次性被征用，而是一直分享土地增值带来的好处，租地的费用相对高一些，地方政府也非常支持。但是国土部门不是那么支持，因为某些方面是违反了现行的法律法规的。但是至少提供一个案例，私营的工业园区也可以办得很好的，而且比国有园区更节约土地。他们自己提供服务，园区的规划也是比较漂亮的，有漂亮的商住房，也有很落后的城中村。

　　还有一个案例就是全国非常敏感的小产权房。这个地方农民也有迫切的发展要求，但是不能发展工业，因为是一个水源地，所以总体模式，当地居民出地，获安置房，领到村镇房屋所有权证，外来方出资，分享楼层，政府起到规划、协调、资质认识定律的角色，但是缺乏产权的保障，缺乏流转，现在地方尝试用地震灾区流转出的挂钩指标解决土地，使它合法化。

　　这些案例我们并不是肯定它，而是说民间会自然的尝试，关键看政府怎么办。这是农民修的商品房，小产权的楼盘、大产权的楼盘。

　　下面要介绍的就是成都经验比较可贵的地方，政府主动规范集体建设用地的入市，创造制度上的一些保障。这个例子是灾后重建逼出来的制度创新。农户以部分宅基地换建房资金，分享建房，主要在一些风光秀丽的地方。像这个王全，他132平米用于建自家的房，后来投资方获100平方米建乡村酒店。这就是联建的特点。在地震一年以后，我们就能够住上这样崭新的房屋。我们归纳了一下首先是确权到户，农民的建设用地或者是宅基地分为两部分，一部分是批准的宅基地，一部分是空闲的宅基地，空闲的宅基地退还给集体，由集体流转给投资方，投资方和农户先谈好，三方协议，保证先建好农户的房，再来建投资方的房，地方政府要保证耕地先复垦才发证，这就让单户的流转比较规范，这也是比较独特的例子，一个农民自发的担负着跟投资方协议，出让集体建设用地，它的突破是实现了全国第一证，本地集体组织以外的人可以获得合法的房屋土地权证。这个例子有独特的地方，因为地方地租比较高，但是对我们解决小产权房问题有一些启发。为什么有那么多非法的房产存在，为什么不从一开始就规范它，提供相应的制度、权益保障，得到多方共赢的结果。这是他们投资方和联建方，投资方获得全国第一证。

　　最后一个案例是锦江区实行集体土地使用权的公开出让，经由公开招、拍、挂转让使用权的集体建设用地，使农民成为主动的出让方。

　　最后要提的是确权，成都走到后来发现不管是政府主导还是自发流转都有制度的风险，所以确权是一个关键，结合各种方式村民自理，现代技术，使确权大大可能，每亩可以到60—80元钱。这是确权的一些照片，像宣传标语、能够拿到的证件等等。当然还有一些其他的配套改革，比如说土地交易市场需要完善，土地财政需要转型，这都是跟征地制度相配合的，城市的改革也非常重要，怎么样让农民工容纳进来管理城市。

　　谢谢大家，我们总结起来就是“还权赋能，奠定长期发展的可靠基础。”