郭正模：落实科学发展观要从制度的短板找突破口

　　为了深入探讨我国城乡一体化面临的新趋势、新挑战与新突破,中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司2009年12月5日--12月6日在海口合作主办以“城市化与城乡一体化”为主题的第五届“中挪社会政策论坛”搜狐财经现场发回精彩报道。以下是四川省社科院经济研究所所长郭正模在城乡一体化的探索、实践与国际比较单元的精彩发言：

首先感谢大会给我提供一个发言的机会。通过上午和下午的大会发言，我发现我们这次会议多数代表都是从宏观的角度来讨论城镇化的相关问题，今天我的发言有一个特点就是主要从微观的，从一个村的整体的移民这个角度来探讨城镇化发展的方向和途径。上一个单元，北京大学的那位发言者谈到了成都市的城乡统筹当中涉及到土地产权等方面的问题，他讲了很多成都市创新的模式，但是没有包括我们这个模式，所以说我想今天我的发言还是有特点的。

    我这个发言共分七个部分，第一个部分介绍移民模式实施的背景。成都市是全国的统筹城乡综合配套改革实验区，2007年开始在土地产权、城镇化方面做了很多的探索和突破。第二个特征，成都市在2008年遭受了5.12特大地震，成都市也是一个地震的重灾区，因此成都市一方面加强开发统筹城乡方面的总体方案的编制，同时又根据中央的很多优惠的灾后重建的政策，提出实施一种特殊的供地政策，加大耕地的保护和土地整理复垦的支持力度，统筹城乡发展，推动城镇化的进程。

    成都市龙泉驿区是成都市的一个近郊区，把深化城乡土地产权制度改革作为主要实践活动，经过国土资源部的同意和批准，在2008年实施了“大兰—银河”统筹城乡灾后重建富民惠民生态移民综合试验项目。这个题目是成都市和龙泉区取的，非常复杂，是一个政府批准的项目。这张图让大家熟悉一下龙泉驿区的基本情况，中间大的圆圈就是成都市的中心区，成都市是非常典型的圈层结构，右下方就是龙泉区的所在地，是成都的东大门，东边绿色的这一块就是龙泉山脉，把龙泉区分成两个部分，一个是平原地区，一个是山区。

    介绍一下大兰村整村移民的情况。龙泉区是一个常住人口60万，农业人口58%左右，龙泉驿区规划今后的人口到一百万，城市化达到90%以上，成为成都市最大的卫星城。2000年以来，整个龙泉驿区城镇人口增长，同时城市化水平也在提高，但是提高的速度非常慢，每年仅5万人，这个人口主要是土地征用这一部分，农转非的人口，还有随着工业化的发展迁移到龙泉驿区来的人。主要的优势，是平原向丘陵的过渡地带，交通发达，小城镇主体是航天基地和国家级的经济技术开发区，包括一汽在这个地方有一个大的基地。另外这个地方由于就业机会多，工资水平也比较高。大兰村处在东部的山区，出行难、饮水难、就医难、上学难等等，2008年因为是旱灾，人均收入很少，远远低于全区的平均水平。过去在农村主要是采取政府的手段，组团帮扶、三农投入，但是还是存在空心村的现象，大量的青壮劳动力大批外出。政府多年的农村建设投入不少，但是并没有从根本上提高农民家庭的收入和生活的质量，反而造成了不少经济资源的浪费和低效利用。农村分散居住，为了一家要自来水重新架设，电线也是这么回事，农村里面搞基础设施建设效率是非常低下的。

    龙泉驿区通过综合改革提出一个思想观念的转变，与其三农投入进村愚公移山，不如“两放弃三保障”移民下山。以往所谓建设新农村那一套还是传统的愚公移山的方式，效率是比较低下的。现在的思路是借助市场之手，市场运作。

    模式分成两批。2007年因为地震灾害，把50户人233人直接移到了龙泉市。今年9月整个村全部移动道路了龙泉镇里面，成为了龙泉的城市居民。主要是采取“三充分一持续”，第一就是实现充分安居，由银河公司出资1.6亿，区的土地投资公司1.4亿，购买646套商住房，人均拥有35平方米，户均拥有1.5套的全产权房。第二是充分就业，目前80.5%已经就业了。第三是充分保障，所有的移民全部参加城市社保，人人都有一套综合保障。第四是可持续发展，用移民的费用给他们配置了每人两千元的保底分红，经营商铺，使农民有了财产性的收入。

    “大兰—银河”模式移民工程的运作。简单概括就是政府指导、公司运作，以地生财、多方共赢。万兴乡政府，主要是协调交易、组织搬迁、监督土地整理，接管村集体土地产权。第三是成立大兰农民投资股份合作社，统一集体性交易谈判，转移集体土地产权，商业铺面股权的集体代表。“大兰—银河”富民投资有限公司，这是两个公司组成的，一个是民营的公司，一个是区上的土地投资公司，由他们投资开发土地，获得拍卖指标收入。

    “大兰—银河”整村移民城市模式的特点。第一是与农村居民集中居住模式比较，原来的居住地点还是没有变，还是在农村，身份也没有变还是农民，运作的方式是政府出一部分钱，通过市场集中以后缩小宅基地来解决资金问题。它的资金来源是以政府为主。跟开发的生态移民模式比较，居住点也还是农村，身份也还是农民，运作是政府主导的产业，资金也是政府为主，通过扶贫基金来投入的。与四川灾后重建的联建的模式，刚才上一个单元北京大学的演讲者介绍了这种模式，居住地点还是在农村，同时身份也还是没有变，还是农民，运作的模式是市场+农户，资金来源主要是依靠土地拍卖的收益。与政府征地的失地农民身份转变模式相比较，这个是全部征用了，也转变为市民了，运作方式是政府主导，资金来源是政府用土地出让的收入解决他们的搬迁问题，住房问题等等。龙泉驿区“大兰—银河”模式一个是身份和新居住点完全改变了，居住地点现在进入了城区，整村移民以“两放弃”取得“三保障”。由市场主导，政府协调监督，市场运作，以地生财，政府没有出钱，村集体也没有资金的投入，农民自身也不需要资金的投入。这个资金来源主要是通过城乡建设用地置换的级差地租收益，公司利用开发的耕地指标的挂牌拍卖所得的资金来支持移民的安置的全部费用。根据我们测算，由于是迁移到城市里面，所获得的新耕地的水量较联建模式多1/2。这个模式要用什么政策条件来支持？基本上是通过全部集体的产权转让交易的实现，核心又是宅基地的农村建设用地开发转变为耕地这样的市场拍卖价格和收入。

当前的机制是这样的。第一，需要有国家对耕地的保护和补偿机制和政策，茅于轼老先生好象是18亿红线不要去管它，我觉得这个红线正好使这个耕地稀缺，这样价值才上得去。第二，资源的稀缺，我们平衡需要刚性的约束。再有就是耕地占补平衡，如果没有这个政策也不行。

成都市搞了金土地工程主要就是补充耕地，建立高标准的基本农田，耕地占补平衡。这几年撤院并村，集中居住，调整空间位置。还有一个条件就是城乡建设用地指标置换，如果没有这个机制和政策也不行。这个政策能够在一定范围内异地高效集中集约利用，推进集体建设用地和房屋依法转让。不同区位、不同用途的级差地租的存在，由于成都市是一个特大城市，所以土地的差价特别大。根据当时的调查，这个地方通过把宅基地开发出耕地，按照现在的拍卖价格可以获得7亿左右的土地指标收益，这个费用就用来安置移民，还有下一步土地征用的部分。

    现在存在几个问题，第一个就是产权问题，根据我们调查，当地整村迁移以后，土地产权到底属于谁，有的说属于国有的了，根据我们调查应该是属于乡的集体，再一个就是管理问题，第三就是其他村的心理落差问题，第四是有风险，如果国家的政策发生了变化的话。第五，占补耕地的质量不平衡的问题。

最后讲三个启示。第一是落实科学发展观要从制度安排的短板找突破口，农村的发展也好，城乡统筹也好，关键是农村土地产权制度，基本上没有改变。第二是土地资源的市场化是增加社会财富的源泉，我们都知道土地是财富之母，怎么变为财富。第三，土地产权制度改革可以实现效率和公平原则的有机统一。这个模式里面政府让利，把一部分收益让出来了，实际上政府还是拿了很多的收益，比如说一个国有的土地投资公司还得了利，同时政府可以通过土地交易税和其他发展产业获得很大的收益，这样实现了效益和公平原则的统一。