丁元竹：正确认识公共服务体系在城市化中的角色

　　为了深入探讨我国城乡一体化面临的新趋势、新挑战与新突破,中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司2009年12月5日--12月6日在海口合作主办以“城市化与城乡一体化”为主题的第五届“中挪社会政策论坛”搜狐财经现场发回精彩报道。以下是国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹在公平发展与城乡一体化单元的精彩发言：

　　我对这个题目还是比较有感触的，因为20年前我跟费孝通教授学习社会学，我的研究方向就是城乡社会学，后来研究的是城乡一体化。费先生研究城乡一体化主要的观察点是江浙一带，那时候城乡一体化主要是研究城乡的产业结构怎么一体化。近一年我在江浙一带继续看，情况又不一样了，上个月我在浙江、江苏，当地提的是基本公共服务的城乡一体化，还有社会保障的城乡一体化。我们这次讨论的题目很多是公共财政，还有基本公共服务的一体化。我想这个问题有一个阶段性，20年前是那样一个阶段，现在到一个新的阶段。我们的城乡一体化已经到了一个新的阶段。

　　第二个问题，我们的认识在不断的深化。今天听了一天，收获非常大，想了几个问题，如果能有几个问题让我们进一步去思考的话，对城乡一体化和城市化就会有更好的理解。一个是生态环境问题，城市的生态环境和城乡一体化、城市化如何结合。因为三年以前受中国环境发展国际的委托，我们做中国城市可持续发展战略，感觉到几个大城市的环境容量确实是有限的，而且很多区域现在已经有生态危机，我们必须承认这样一个边界条件。第二，听了各位的发言以后，想到另外一个问题，城市化怎么去理解，发达国家的城市化道路是不是我们应该去走的，城市化是否一定是向城市集中的道路，我们现在面临的条件是什么。第三，城市化有没有阶段性，发达国家在这样一个阶段走的什么样的路，我们面临的边界条件是什么。如果这些问题研究得更透的话，我们对城乡一体化和城市化有更深的理解。

　　我的主要研究方法就是用情景分析，一个是回溯的方法，一个是前瞻法。我们先看一下世界上城市化走过的道路，过去300年是人类城市化的一个重要阶段，无论是从中国，还是从当时城市化最高的英国，在1770年的时候，英国是13%的城市化率，我们是4%，2002年世界人口的相当一部分已经进了城市，全世界人口的50%已经进入了城市，英国是90%。另外，一个很重要的边界条件就是我们必须考虑的，整个全世界在300年前的时候只有6亿人，而现在有60亿人，和我们看到的显然不一样。2005年我们在做中国可持续发展战略的时候，去在美国考察，那个时候我们城市化正好40%，我在美国历史博物馆看到美国在1900年的时候城市化是40%，到现在是97%，美国走了一百年，但是，问题是在那个时候美国不到一亿人，你现在是13亿人，这个边界条件是大不一样的。比如说讲到公共服务，美国在推进公共服务的，罗斯福在1935年建立社会保障的时候，美国的城市化率已经到60%，我们现在是50%多，这样的边界条件下，你怎么推进你的城市化。美国发达国家的城市化过程中经历了一个逆城市化的过程，实际上就是人口到了一定的阶段的时候，经济文化、公共服务的布局开始向郊区走，美国城市化到40%的时候将开始往郊区走，真正的逆城市化是在上个世纪的70年代，形成了后面要谈的几个大的城市带的问题。这个问题我们也不能忽视。

　　历史表明，促进城市发展有两个力量，一个是依靠城镇自身的发展，形成现在我们看到的这种，还有一个是依靠政府的支持来建立公共服务体系。上午有的专家讲有三个要素，一个是就业，一个是社会保障，一个是住房。世界历史上的公共服务的供给，这是我给大家看的表，经过逆城市化以后，发达国家比如说美国形成了三大区，一个是五大湖区，GDP占全国的20%，大洛杉矶区占GDP的21%，大纽约区占20%。日本也有三大区，大名古屋区、阪神户区，还有东京区占全国GDP的69%。我们国家也形成了三大区，但是没有那么集中，像珠三角、津京渤海和长三角，现在占全国的37%。中国的三大都市区有没有可能率先实现逆城市化的问题，这是从第一个城市化的阶段性来看我们国家。

　　第二个问题，要认识公共服务体系在城市化中的角色。我们做过一个研究，城市化进程和公共服务制度的建设是吻合的，从五个国家像英国、德国、日本、巴西、匈牙利的数据来看，在不同城市化阶段，公共服务的供给要求不一样，在城市化的准备阶段，像英国在城市化准备阶段166几年，政府准备的就是社会救济，德国在这个阶段为老百姓提供的是公共教育，日本提供的是公共教育、社会救济、公共卫生。城市化的起飞阶段，社会保险，给到城市就业的人解决社会保险问题。在城市化飞速发展的时候，英国是公共卫生和公共教育，城市化稳定阶段，英国是社会保险。城市化的进程和公共服务制度的完善也跟公共服务体系建设有一个关系，由于时间的关系我就不解释了，大家可以看，有一个这个密切的联系。

　　公共服务在城市化之前是由乡村来提供的，由于工业化、城市化，在城市中的公共服务是由政府来提供的。但是公共服务体系的建设是城市化的一个标准，没有这样一个服务体系城市化是很难实现的。实际上，最近我们做一个研究，十一五时期，中国社会发展的综合评价，我们发现社会发展领域有几个难点问题，其中一个难点就是城市化水平的提高，2008年底，我们的经济指标基本上是已经达到了十一五规划预定的要求，社会指标大部分达到了十一五规划的指标，有几个没有达到，一个是全国的城镇化水平，没有像其他指标一样在2008年达到要求；第二是像公共服务指标，比如老年服务、养老服务的目标值在2008年也没有达到，还有民间组织的发展、社区组织的发展也远远低于目标值，这就反映了公共服务的供给。另外，我们国家的城市化水平也不一样，从这个表中可以看到，比较集中的是京津、珠三角、长三角城市化水平比较高，特别是北京、上海大概是86%、84%的水平，江苏城市化水平并不高，才50%。

　　根据这些，我在想，我的结论就是中国的城市化，和美国的城市化，和发达国家的城市化边界条件是不一样的，表现在一个是人口，一个是环境和资源的限制，如果在座的各位看过北京的生态环境，北京水资源的供给，你们会知道。我们的假设里，我们要考虑人口集中的时候，必须要把环境和生态考虑进来。我觉得中国的城市化路径应该进一步考虑，一个要通过制度创新，通过城乡一体化赋予它一个新的内涵，我想就是新社区建设。这次在浙江、江苏考察的过程中发现，实际上江浙一带本身农村的劳动力已经很少了，已经都进到城里去了，剩下的一些农村社区怎么发展的问题。我想到日本在30年前推进的新社区建设，新社区规划，实际上就是对农村劳动力已经很少的农村新社区进行改造，这个改造的过程中就是提供公共服务和社会保障，通过提高乡村的公共服务水平，实现城乡一体的公共服务体系建设，达到城乡公共服务均等化，使这些已经在城市化过程中走向衰落的农村社区，成为新的居住区，成为跟大的城市区相联系的卫星城也好，卫星社区也好，类似我们在发达国家看到的那几个大区里面的分布似的，但是我觉得我们可以用情景分析的方法去看未来，可以做这种设想。

　　第一要继续推进基本公共服务的均等化，第二是推进新社区规划，我想中国可以在长三角、珠三角、京津地区推进逆城市化，避免发达国家走过的由集中到分散的过程。现在这三个区还比较成规模，中国的情况完全不一样，各地应该选择不同的道路。