94年城镇房改出台始末：住房是商品还是福利？

　　编者按：2009年“二次房改”呼声高涨。清华大学教授李稻葵(李稻葵新闻,李稻葵说吧)建议：“二次房改”应该由政府主导提供房屋住房服务，平租房等由政府提供的房子应该占到50%。而掀起高潮的，是住宅法专家李明等14位学者提出的“二次房改”建议。“二次房改”是否意味着发轫于1994年的房改亟待突破，为此，本刊专访了权威人士，回顾和解读1994年房改政策，以期为当前的“二次房改”争议提供一些参考。

　　专访住房和城乡建设部住房保障司司长侯淅珉——

　　1994年城镇房改决定出台始末

　　《中国经济周刊》记者 胡雪琴/北京报道

　　“城镇住房制度改革不仅仅是经济改革，更是一项复杂的、重大的社会改革。”住房和城乡建设部住房保障司司长侯淅珉告诉《中国经济周刊》，“国外专家称，中国上个世纪70年代末期开始的公房改革，是全世界范围内最成功、最大规模的私有化改革项目。而撒切尔夫人在英国实行的公房私有化改革，还位居其次。”

　　迄今为止，中国的住房制度固然还存在各种各样的问题，但无法否认的是，中国住房制度改革已经取得了巨大的成就。其中，1994年7月18日，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号）的出台，“在中国城镇住房制度改革历程上具有里程碑的作用，是第一个体现了社会主义市场经济体制要求的改革方案。”

　　何以能做到这一点？关键在于解放思想，侯淅珉一口气说了五个“解放出来”。中国的住房体制改革“从住房的福利制观念中解放出来了；从商品租金的改革目标中解放出来了；从国有资产论的束缚中解放出来了；从原有的单项改革做法中解放出来了；从东欧一些国家住房改革的经验中解放出来了。”这些环环相扣，推动了中国住房制度改革一步步前行。

　　改革最早可追溯到“1978年小平讲话”

　　住房“大锅饭”从1949年一直吃到了1978年。然而，“大锅饭”并没有解决住房紧张。许多家庭三代人甚至四代人挤在一间不足20平方米的平房里。

　　1978年9月14日，时任中共中央副主席的邓小平第三次视察大庆油田。面对工人住房条件的艰苦，他指示说：“大庆房子要盖得好一些，要盖楼房。……要把大庆油田建成美丽的大油田！”同年10月20日，邓小平视察北京前三门新建的公寓住宅楼。他提出解决住房问题能不能路子宽些，譬如，允许私人建房或者私建公助，分期付款，把个人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。1980年，小平同志讲到住房问题，“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款。”

　　“1980年小平谈话是对1978年讲话的深化，已经形成系统化改革设想。”侯淅珉指出，“中国住房制度改革真正的源头可以追溯到1978年小平讲话。”

　　住房是商品还是福利？

　　居民可以自己买房，今天看来理所当然，当年却闻所未闻。怎么买？住房是一项福利，而不是商品。

　　首先，居民思想上接受不了。据说，当年某部委发动大家买房时，经过特别艰苦的说服工作，最后只有一户职工购买，而那时的房价才区区100多元。

　　1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出住房商品化政策。国家规定，“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅。”同年10月，全国50个城市共有747套新建住房，以土建成本价向个人出售。

　　1978年底，十一届三中全会召开，提出了城市经济体制改革的任务以及改革的方向，其中住房制度改革是应有之义。

　　改革从提租补贴开始，以实现以租养房为改革目标。但要提高租金，提到什么标准才合适？国家需要不需要给城镇居民补贴，补贴多少才合适？这就涉及到二次分配理论问题。

　　何谓二次分配？侯淅珉向记者解析道，二次分配理论认为，在原有的职工工资体系中，没有住房消费含量，国家做了统一扣除，再建房提供实物（住房）给职工。原有发放工资是一次分配，后来提供住房实物即为二次分配。

　　既然一次分配中，没有住房消费部分，现在要提高租金，就必须发放补贴。这是1985年“提租补贴”改革思路的最初原点。

　　1986年，国务院住房制度改革小组成立，下设办公室。1987年，面上的单项改革试点和点上的综合配套方案同步推进。面上选择一些城市作为单项改革试点，要么提租、要么补贴售房、要么私人建房，到1980年代末期，试点达到100多个城市。

　　1988年1月，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议。会后，印发了《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》（国发【1988】11号），提出要从1988年起，用三五年时间，把住房制度改革在全国城镇分期分批推开。

　　但在实际试点城市推行中，却暴露了不少问题。不同单位之间、同一单位的有房职工与无房职工间都出现了一些不公平现象。譬如，住房少的单位，租金收入少，难以发放租金补贴等。1989年，试点工作几乎陷于停顿。11号文中提出的三五年时间达到目标，自然无法实现。

　　上海方案：公积金是重大突破

　　作为国际知名城市的大上海，城镇居民住房情况与经济发展更是相差甚远，矛盾突出。如何破解？当时在上海工作的朱镕基了解到新加坡住房公积金制度，便要求房改部门派人前去考察。1991年初，上海市开始建立公积金制度。

　　正是公积金，将中国住房制度改革的焦点第一次从租金上转移了，从存量转化到了扩展增量上了。

　　何谓存量和增量？从实物形态来说，存量指已经投入使用的住房，增量则是新建住房；从资金形态来说，存量指沉淀在已投入使用的住房中的价值，增量则是可以用来新建住房的资金。

　　建立公积金，受到了老百姓的欢迎，而且，大大增强了城市政府的住宅投资能力。当年，上海市公积金额就达到了10个亿，而这10个亿在银行滚动下去会带来更大的收益。有了这笔钱，就可以建更多的新房，扩大住房供应量。“一子盘活整盘棋”。

　　从此，中国住房制度改革不再局限于旧房出售或在租金改革上打圈圈，而是在建设新房上做大文章。

　　1991年2月8日，《上海市住房制度改革实施方案》制定完毕，具体内容是五句话，“推行公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会”。20天后，国务院办公厅给予回复（国办函【1991】12号），“原则同意你市住房制度改革方案。”

　　同年6月，《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发【1991】30号）出台。同年10月8日，时任总理的李鹏在接见第二次全国房改工作会议代表时，发表讲话：“房改中诸多矛盾交织在一起，而且各地情况又不一样，既要有一个大气候，也不能操之过急。贵在走出第一步。”

　　“上海方案成为中国住房制度改革的重要范本。因为它把存量改革和扩大增量结合了起来，把住房机制转换和加快住宅建设结合了起来，推动中国城镇住房制度改革全面起步。”侯淅珉说。

　　合理房价、明晰产权是两大法宝

　　培育住宅市场，首先公房要有合理的售价，但价格多少才合适？能不能优惠售房？

　　“就在这时，国有资产流失论与二次分配理论发生了激烈交锋。”侯淅珉回忆道。前者认为住房是国有资产，只有按照商品价格出售，才是合理的，否则就造成国有资产流失，也就是反对优惠售房；而后者则认为，职工在一次分配中没有住房消费因素，住房资产本质上是职工大家的，应当按照一定的规则分给职工。二者得出的结论恰恰相反，导致政策决定上的左右摇摆。

　　“真正的突破，是思想解放带来的。”?1993年11月，中共十四届三中全会召开。会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了中国要发展社会主义市场经济。

　　同样一座住房建在北京长安街和深山老林，价格显然不同。房价谁说了算？市场说了算。在市场经济条件下，公房价格难题似乎迎刃而解。

　　但仅仅解决了公房售价还不够，住宅市场的形成还有一大瓶颈，那就是住房产权。“正是传统住房制度弊端，阻碍了住宅市场的形成。要培育住宅市场，必须要进行住房产权改革。”侯淅珉指出，“只有明确了产权，才能有住房交易。只有通过无数次住房交易，才能形成住房市场，最终形成市场来配置住房资源的良性循环。”

　　这时，住房的改革重点从围绕租金转向围绕产权，转向最终的住宅市场的发展。

　　不过，市场能解决一切问题吗？侯淅珉指出，“目前，有一些市场的原教旨主义者，信奉市场是万能的，用经济政策代替社会政策，这是不对的。中国的市场经济是社会主义市场经济，是要解决全民的住房问题，住房政策必须重点考虑中低收入群体。市场不能解决这部分群体的住房困难，必须建立支持政策，现在叫做住房保障。因此，房改决定提出，建立面向高收入群体的商品房体系，同时建立面向中低收入群体的经济适用房体系。”

　　1993年底，第三次全国房改工作会议召开。次年7月18日，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发【1994】43号）正式发布。基本内容可以概括为“三改四建”。“三改”即改变计划经济体制下的福利性的旧体制。一是过去住房由国家、单位统包改变为国家、单位、个人三者合理负担；住房的单位化改变为住房的社会化和专业化；住房的实物福利分配方式改变为货币工资分配为主的方式。“四建”即建立经适房体系和商品房体系；建立住房公积金制度；建立住房信贷体系；建立房地产市场。

　　“解放思想，创新理论，尊重实践，以及强烈的宗旨意识，是94年房改决定得以出台的基本经验”。侯淅珉最后总结道。