拆迁上书“接力”没有终点

　　胡芳洁

　　12月16日上午，北京大学上书全国人大要求审查《城市房屋拆迁管理条例》的五位学者，受国务院法制办公室邀请，参与了修改拆迁条例的研讨会。

　　“研讨进行了4个多小时，讨论比较充分。”北京大学法学院教授王锡锌表示，“讨论的内容非常多，但有几个核心问题：一是对征收程序的具体规定，二是对公共利益的界定问题。”

　　与会学者表示，条款拟定基本成熟后，将向社会公开征求意见，但具体时间未定。

　　“北大五学者上书”事件获得实质性进展。不过，可能的变化仅涉及国有土地拆迁，集体用地拆迁会怎样？这直接关系到类似唐福珍那样的人们的命运。

　　修改草案出台

　　12月7日，北京法学院5位法学学者沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安联名上书全国人大常委会，要求审查《城市房屋拆迁管理条例》。

　　伴随着国务院法制办约见上书学者，拆迁条例的修改进程浮出水面。

　　在电话联系上书学者后，国务院法制办将一份新的拆迁条例的草案文件提前发给了与会学者，以便讨论。本报获悉，这份目前属于“保密”的草案文件名为 “国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例”。新的拆迁制度的方向，从16日的研讨会内容可见端倪。

　　从北大学者透露的研讨会内容可以看出，新的拆迁条例的修订有两个趋势，一是在拆迁实施之前，会增加征收环节的具体规定；此外，基于公共利益的拆迁和非公共利益的拆迁将被区别对待。

　　上书“接力”

　　“拆迁条例违反宪法等法律，做出这一判断并不是一件难事。”王锡锌说。北京才良律师事务所王才亮律师也表示，拆迁条例违宪，在法律界早已获得一致判断。对拆迁条例进行违宪审查和修改的呼声，并非始于北大五位学者。

　　2003年，杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书全国人大，要求对拆迁条例进行违宪审查。这是目前所知最早要求对拆迁条例进行违宪审查的声音。

　　2004年，北京才良律师事务所律师王才亮，通过全国律师协会上书全国人大等部门，建议规范拆迁法律、废除违宪的拆迁条例。

　　2006年，北京才良律师事务所党支部书记王令，实名给温家宝总理写信，表示现有拆迁制度存有较大缺陷，是引发拆迁矛盾的重要原因。

　　2008年4月，时逢重庆“最牛钉子户”事件解决，上海律师张黔林“上书”建议全国人大常委会审查拆迁条例。

　　这些上书，几乎都石沉大海，再没有了下文。

　　法律界知情人士对本报表示，2003年的那次百人上书，并非石沉大海，而是得到了全国人大的高度重视，全国人大将这封信转交给国务院，并授权其处理。

　　“随后，由建设部组织专家论证会，对拆迁条例进行违宪审查，但结果却出人意料，专家论证的结果是拆迁条例并不违反法律。”该人士说。

　　而2007年物权法颁布之后，中央政府就表示要修改拆迁条例，甚至一度传出，2008年新修订的条例将推出。

　　从北大五学者上书，到国务院将修改后的草案文件发放给他们，只相隔短短一周的时间。这一草案文件，显然早在本次上书之前就已制定完毕，只是这次“上书”，刺激了这一草案文件的提前出现并进入小范围的专家论证期。

　　关于拆迁条例的违宪问题，是如何体现的呢？这与16日的讨论，以及接下来新条例的制定，有重大关联。

　　暴力抗法问源

　　“其实拆迁问题的源头，在规划阶段。规划才是最厉害的。”王锡锌说。他表示，整个拆迁程序的设置是这样的：第一步是政府基于规划收回土地，并将土地使用权批准给被拆迁人；第二步是拆迁人实施拆迁；如果出现被拆迁人不愿拆迁，则进入第三步，法院判决，实施强制拆迁。

　　“政府根据规划回收土地以后，缺乏一个关键环节，即并没有依据宪法和法律，对土地上的房屋进行征收。只要进入拆迁阶段，是否应该拆迁，这个问题是不可以被讨论的，这让被拆迁人非常被动。”王锡锌说。

　　在规划阶段，民众是不知情的，更没有参与规划的讨论。而在这个阶段，本质上已经实现了对房屋的征收，只是没有进入具体的实施阶段。

　　根据 《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》的条款规定，对国家有权征收个人房屋的情况都做了相关规定，即“为了公共利益”、“依据法律规定”和“给予补偿”。

　　上述三个法律，都明确规定，只有在“为了公共利益”的前提下，国家才有权利征收个人房屋。这成为现行拆迁条例的致命缺陷。在拆迁中，并没有区分公共利益与非公共利益，目前用作商品房开发的拆迁，都与地产商的商业利益直接挂钩；而征收个人房屋，涉及到国家权力的运用，只能针对“公共利益”的前提下。

　　北大学者在建言书中也明确表示，补偿是构成征收的条件之一，必须在完成征收、补偿之后，才进入拆迁阶段。而拆迁条例却授权房屋拆迁管理部门，在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。

　　就这样，被拆迁人被现行条例装进了一个设定好路径的程序里，不合作的后果就是强制拆迁。“暴力抗法成为最后的救济。”王锡锌说。

　　继成都市唐福珍自焚去世之后，12月14日下午，北京市海淀区四季青镇北坞村又发生一起强制拆迁导致的自焚事件。

　　对于唐福珍而言，她的问题仍是待解悬疑，因其住房所在土地均为“集体用地”，那么集体用地上拆迁将如何裁定？王锡锌说：“目前讨论的条例只涉及到国有土地上的房屋，不涉及集体土地上的房屋。将来更需要一个统一的关于不动产征收的立法。”