来源：中国经济时报
■陈炳才 陈安国
尽管哥本哈根会议对下一阶段温室气体减排目标、资金、技术和测量机制等问题未达成理想共识，但人类共同应对气候变化的进程是不可逆转的为切实做好我国应对气候变化工作，我们提出以下建议。
一、加强应对气候变化的法制建设，制定应对气候变化的长期具体规划
长期以来，我国政府一直关注气候变化，并把这一议题作为国民经济计划和发展的重要内容。２００５年制定了《可再生能源法》，提出可再生能源优先上电网，全额收购。２００７年发布了《应对气候变化国家方案》，在能源使用、农业、林业等领域也制定了相关法律，２００９年１１月２６日，宣布控制温室气体排放的行动目标，决定到２０２０年单位ＧＤＰ的二氧化碳排放量比２００５年下降４０％—４５％。这些应对措施积极有效，但还没有从温室气体排放总量控制和交易机制方面考虑，也没有从碳捕捉和封存、碳汇技术和途径等方面考虑。因此，已经具有的政策法规不足以促使企业和社会从可控制性上更好地应对气候变化，也难以促使企业和社会加快调整经济和能源结构，难以鼓励企业创新碳技术，减少和控制碳排放。因此，建议制定《应对气候变化法》或《低碳经济法》。
通过立法，明确提出分时段控制温室气体排放的技术和数量标准，要求每届政府不断更新和提高标准，并落实到企业；探索实行碳交易制度；大力调整经济结构，淘汰落后产能，并设立具体目标。应通过立法建立应对气候变化法律、规划和政策措施落实情况的执行、检查机构，确保有关法律政策得到落实。应通过立法规范气候变化的公共职责，明确政府、企业、消费者和媒体的职责。
在加强立法的基础上，建议制定应对气候变化、发展低碳经济的４０年规划，分阶段确立实施目标。尤其要注意制定具体的新能源产业和产品规划，如氢能规划，太阳能规划，风能发展规划，核电发展规划，使能源结构在２０—４０年内有较大的调整和变化。
二、应对气候变化的重点：调整经济结构，兼顾积极调整技术和能源结构
对于如何减排以及承担多大的责任，如何解决应对气候变化的资金和技术问题，发达国家和发展中国家之间存在严重分歧。但哥本哈根会议以后，各国都会尽量减少和控制二氧化碳排放。发达国家由于技术领先和寻求经济增长的新动力，将在低碳经济方面采取重大措施，以领导全球经济进行新的革命，使资本主义从金融危机后的衰退和低速发展再次走向繁荣。因此，应对气候变化，实际上也是全球经济结构和能源结构的大调整，是全球技术和产业结构的大变革，甚至还是金融结构的革命。
从这个意义来说，我国要大力调整经济结构，使经济结构和产能的技术标准符合低碳要求；要大力调整能源结构，提高新能源的比重；要调整技术研发的重点，技术研发必须适应气候变化的要求。
目前，我国能效较低，温室气体排放量大。我国的经济规模不到美国的１／３，排放的二氧化碳却超过美国；日本的ＧＤＰ总量是我国的２倍左右，而２００７年排放的温室气体只有１４亿吨。这说明我国提高排放效率的潜力很大。
如果说我国与美国、日本的技术差距和经济结构差距在１５—３０年，那么可以断定，中国未来１５—３０年的技术进步和结构调整，就可以达到目前主要发达国家的水平，我国的能源利用效率也可以达到国际领先的水平；如果能够接近日本的能源利用效率水平，就可以大大降低二氧化碳的排放总量。
未来２０—４０年的技术发展，已经不是过去的２０—４０年技术进步所能够想像的，因此，我们不能以目前简单的方式来推断我国化石能源的需求，更不能以目前的能源利用效率来设计未来的能源效率和经济结构。我们应该以日本和西方国家在石油危机后的能源利用效率、技术进步和结构调整的经验来研究我国未来的能源消耗转变。
应该说，我国未来２０—４０年的降低能源消耗的潜力和调整经济、能源、技术结构的潜力巨大，要有战略眼光来发展新技术和新能源。
三、提高能源利用效率，推行节能认证管理制度
第一，对建筑物体设立节能认证管理。目前，英国已开始对所有租赁和出售的建筑物实行能效证书管理制度，要求建设面积大于１０００平方米的公共建筑，必须获得证书，以说明建筑物能源的使用情况。
第二，采取激励措施，鼓励节能。建筑节能在通风、空调、采暖和灯光系统具有巨大的节能潜力。例如荧光灯的能耗只是白炽灯的２０％，而且灯管寿命比较长。日本计划到２０１２年全部采用荧光灯。我国应考虑逐步发展荧光灯取代白炽灯和日光灯。我国北方供暖存在严重浪费，一是时间太长，二是温度太高，三是不利于身体健康。应该对供暖系统进行改造，新建筑必须安装供暖控制器，家庭应对用热时间和温度进行控制。另外，办公室空调和电灯的能源浪费也很大，应在这方面挖掘节能潜力。所有这些节能措施都要给予激励政策，允许有关部门制定能耗标准或能耗总量，对于得到节约部分，可以奖励给个人；对能耗超过部分，要实行加价。
第三，对企业的产品和设备设立能耗等级和分类管理并进行节能认证，同时对企业碳排放总量设立标准。这样，消费者和购买者可以根据能耗标识来选择产品。同时，对企业设立碳排放总量，以促进企业之间的碳交易。
第四，对落后的未经节能认证的用能产品、设备实行强制淘汰制度。国家要逐步对落后的未经节能认证的耗能过高的用能产品、设备实行淘汰制度，节能认证主管部门要定期公布淘汰的耗能过高的用能产品、设备的目录，并加大监督检查的力度。达不到强制性能效标准或节能认证标准的耗能产品或建筑，不能出厂销售或不准开工建设，对生产、销售和使用未经节能认证的国家淘汰的耗能过高的用能产品、设备的，要加大惩罚力度。
第五，还要推动政府对节能认证产品的采购。优先采购节能环保型公务车，发挥政府节能表率作用。推动节能认证产品的国际互认，这样可以为打破国际贸易技术壁垒、为中国产品进入国际市场提供良好契机。
四、实行碳排放交易，建立和发展碳交易市场
英国２００２年起正式实施排放交易机制，是全球第一个在国内实行排放交易的国家。日本２００８年１０月起开始在企业间试行温室气体排放交易制度。德国２００２年开始进行排放权交易的准备工作，联邦环境保护局设立了排放交易部门，起草了相关法律，并对所有企业的机器设备排放进行调查研究，确立排放标准，发放排放许可，对于超过标准的排放要求通过交易部门购买排放权，否则交纳罚款。
实践表明，实现碳排放交易并不难，关键是要对企业的二氧化碳排放量设立标准。
五、加大对新能源发展的财税政策支持
１．运用财政补贴，鼓励使用新能源及其产品。例如，英国政府为实现新的汽车碳排放标准比２００７年降低４０％的目标，对新能源汽车提供每辆２０００—５０００英镑的补贴；美国奥巴马政府也提出对太阳能、风电、生物燃料等项目实行免税或财政补贴；法国从２００８年开始对每公里碳排放量不足１００克的汽车给予５０００欧元的奖励。
我国也可考虑对购买新能源汽车实行补贴，对太阳能、风电、生物燃料等投资实行补贴，以鼓励可再生能源的使用。
２．运用税收政策控制二氧化碳排放，促进节能。例如，英国政府从２００１年就开始实行气候变化税，对气态燃料、燃煤、液化石油、电力实行从量税；法国从２００８年开始对每公里碳排放量超过１６０克的汽车，征收最高２６００欧元的尾气排放超标税，法国还计划从２０１０年开始对二氧化碳排放征税，标准为每吨二氧化碳１５欧元。
我国可以考虑分阶段实行能耗税。可对煤、电、油、气等的消耗量征收能耗税，税收专项可用于补贴社会保险、环境保护或技术进步等方面。
（作者单位：国家行政学院决策咨询部）
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