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李炜光:改革分税制方能遏制地方政府拆迁利益冲动

来源:搜狐财经
2009年12月31日07:13

  伴随着征地拆迁矛盾冲突愈演愈烈,拆迁条例的废止已经被提上日程。新的法规制定是否能确保立法公开民主?能否有效地保护公民合法的私人财产权?如何建立产权持有人有效的权利主张机制而避免恶性事件的发生?如何通过有效的立法遏制行政权力而保护弱势群体的权益?12月30日,新视角搜狐经济学人月度论坛之“终结强拆之痛”齐聚各方嘉宾,进行了深入讨论和剖析。以下是搜狐财经现场报道:

天津财经大学财政学科首席教授李炜光(搜狐-李志岩/摄)
天津财经大学财政学科首席教授李炜光(搜狐-李志岩/摄)

  天津财经大学财政学科首席教授李炜光:拆迁问题并不是一个核心问题,十多年以来,这个问题怎么会变成今天这种局面,原来也有地方政府,也有中央政府,也有被拆迁的拆迁户,好像没有这么严重,特别是最近发生了四川的唐福珍案。

  我在想这背后究竟是什么东西在起作用,应该说当一个人把汽油往身上浇的时候,站在对面的是拆迁的官员或者是民警或者是施工的人员,我想如果要是我面对着一个人要去自杀,这个关键的时候,肯定得冲上去一定把人救上来,因为这个世界上比人命还重要的事还有什么,我不相信还能有什么事情。为什么原来也拆迁,原来地方的官员们、警察们并没有这么激动,他们当时肯定也有冲动,或者有某种死命令下来了以后,说他们不能违背,只能往前冲不能往后退,哪怕汽油浇下去,已经是离点火至少有十多分钟那么长一个时间内,居然这些人都没有采取一个能够缓解当时那个局面的一种措施,这些人究竟是怎么了?所以我想这背后,大家都知道,经常有人解释这个问题说是利益,没错,肯定是有利益,这个利益是什么利益呢?是追求GDP,追求政绩,还涉及到政府官员的升迁?

  但是我想跟大家一块回顾一下,怎么一步一步的走到今天这个程度。

  现在我们说的土地财政它造成了今天这个局面,就是说地方政府要追求GDP、要追求地方的财政收入,可是当初最早的时候,地方上财政可没这么困难,如果要是在分税制之前,由于80年代前期,有一项改革叫减税让利,就是把相当一部分财权、财力下放到地方和国有企业。这个地方当时的财政收入占全部财政收入的比例是多少呢?不低于80%,所以改革30年地方财政最好过的日子是分税制之前,大致上是从80年代前期到分税制改革之前1994年,那个时候就要求还文革的欠账,甚至还57年前后反左那个时候的欠账,所以地方政府办了很多为公共服务实事的,觉得那时候有钱可以办这些事情。

  由于财权财力被下放给地方比较多,就造成了中央政府财政很困难这种局面,地方政府当时占的财政收入应该是78%到80%的样子,而中央政府只占20%或者22%这样的水平,这就使得中央财政出现了很严重的困难,中央财政困难运行就有了问题。当时有一个词叫“诸侯经济”,钱都在地方上,中央权利在行使过程当中遇到问题了,特别是很难保证这个大局面政治局面的稳定,所以当时就出现了两个比重过低的说法,一个是财政收入占GDP的比例太低了,1993年分税制改革之前只有11%了,第二个就是整个财政收入当中中央占比太低了,只有22%,所以就进行了分税制改革。

  分税制改革其实目的就是在中央政府和地方政府之间按照税种来划分收入的来源,一旦这个比例划分了以后,就不能够再变了,用法律来规定,一级政府有自己一级政府的职责,一级政府有一级政府自己的财权财力,来办他那些事情,这就是公共服务,而这个过程当中必定是有一个民主的过程。分税制到了中国以后就走了样了,94年的分税制最大的一个作用并不是在中央和地方之间合理的科学的民主的来划分财权财力,主要有一个目的,要把财权收回到中央,回到原来那个集权型的政治体制上来,这是中国的一个基点。

  改革以后的比例是什么呢?中央原来只占22%,改革以后占到56%,94年改革,95年就达到了这个水平,而且95年达到这个水平以后多少年来就没有再变。另外一个比重,就是财政收入占GDP的比重,按照我的研究应该在40%左右,比改革开放以前还要高。而且还有一个要命的研究结果,行使公共服务的水平甚至还不如30年以前。

  这些还没有到非常严重的程度,地方上就开始出问题了,因为财力都被中央收走了地方上没钱了,地方上由原来的78%一下就降到了40%多一点,这种情况地方很难接受了,当时跟中央政府之间有一个谈判的过程,谈判的结果双方都有一个让步,分税制顺利的实施,可是更倾向于有利于中央政府。这个证明就是2002年前后又搞了一个改革,就是你的分税制的比例,分享税收的比例是逐渐到位的,逐渐的中央占大头、地方占小头,但是地方政府也得到了一个好处,那就是土地使用费,土地使用费就是现在土地出让金的前身。90年的时候是10.5亿,到02年达到了2400亿,到06年就达到了7600亿,到现在应该过万亿。

  (王才亮:到12月份是9700多亿。)

  土地使用费大部分没有纳入预算,都在预算外。而这笔钱全部留给了地方,税收支配的权利大部分权利给了中央。为什么地方政府变得这么有点穷凶极恶了、有点不顾一切,甚至人命都已经要自杀了这种情况都不让步,因为地方政府也得生存,地方政府也得活命,也有好多事情要去办。而这个钱要是不收上来,一个是地方政府的政绩显示不出来,这个其实还是次要的,最主要的生存的那个钱没有了,生存的钱来源没有了,这个是非常重要的一个点。

  所以现在讨论拆迁条例的修改,即使把这个条例修改了,但是没有解决法律背后的利益问题,财权的支配的问题。所以拆迁条例的改革,必定要伴随着更大事情的改革,就是一定要改革中国的分税制体制,这个分税制体制只搞了一半,变成了中央和省级政府分钱的一个制度了,而省级以下各级政府之间也应该实行分税制,没有实行,这个改革就停了,为什么停了?是因为已经没有必要了,钱已经到了中央手里了,这个改革就没有必要再往下推性了,所以就停止了,一个是要严格的推行分税制的改革。

  第二个,一定要使中国的拆迁问题或者是这一类的问题走在一个法制民主的轨道上,如果说这么大的事情民众还在旁边当看客,或者只是一个被拆迁者,别人说了什么事情,自己只有接受的份,这个情况就根本解决不了。比如大连市曾经有一个调查,93年到07年,在这个过程当中最初的实际拆迁补偿率能够达到80%,现在就比较差了,最低的还不到20%,这种情况在实际当中有扩大的趋势。另外一个情况,在93年以后,拆迁补偿率普遍的开始越来越低于真正的市场价格,所以我们刚才律师们讲的这个情况,当初规定是按照市场价走,来规定补偿率,但实际上没有,实际上是低于这个价格。所以我想如果要是这种情况不改变的话,不推进中国这方面的改革,拆迁率的调整,拆迁条例的修正问题也不能得到根本的解决。

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