专家呼吁拆迁立法要限制强权 保护弱者

搜狐经济学人月度论坛现场（搜狐-李志岩/摄）

　　伴随着中国的城市化进程，征地拆迁引发矛盾接连不断，愈演愈烈。在一幕幕令人痛心的拆迁惨案发生后，拆迁条例的修废问题终于提上日程。12月30日，新视角搜狐经济学人月度论坛之“终结强拆之痛”拆迁条例研讨会邀请相关方面的专家、学者和律师，对拆迁话题展开深入的讨论。

　　拆迁条例违反宪法

　　与会嘉宾直指拆迁条例的弊病。北京华一律师事务所合伙人夏霖首先指出，2001年拆迁条例与宪法相违。

　　夏霖分析说，2000年国家出台《立法法》，其中明确指出，征收非国有财产必须设定法律。而法律只能由全国人大或者常委会制定，国务院只能制定行政法规。因此，2001年修改出台的拆迁条例，本身就是违法之举，它违背了《立法法》的和《行政诉讼法》的规定。

　　北京才良律师事务所主任王才亮也表示，《城市房屋拆迁管理条例》是作为《城市房地产管理法》的配套法规出台实施的，最初这个条例中明确包含“安置”这一内容，“安置”二字体现了当时制定条例的初衷，至少表达了当时的学者和行政机关起草和制定拆迁条例的善意。但是，在2001年新修改的条例中，“安置”这个词被拿掉了，取而代之的是“由市场估价补偿”，这个内容的改变不可避免的给开发商创造了损害群众利益的机会。

　　1994年国家出台了《城市房地产管理法》，开始进行中国房地产制度的改革。由于房地产开发过程中产生了巨大的利润，很多商人、官员、官宦子弟都卷入开发制度的改革中。因此，在开发领域出现三大垄断现象，即政府垄断土地，开发商垄断房屋建设，大开发商垄断中国的房地产开发。王才亮指出，在利益驱使下，房地产开发制度改革被扭曲，并进而产生两个严重后果：一个是剥夺了老百姓建房子的权利；一个是推动2001年拆迁条例的修改，引进了强拆制度。

　　三因素导致暴力事件频发

　　2001年修改的拆迁条例出台以后，暴力拆迁事件此起彼伏，开发商与被拆迁户之间的矛盾和冲突也迅速升级。2008年6月12日，上海业主张龙其、潘蓉夫妇因自制燃烧瓶抗拒强制拆迁，后以“妨害公务罪”获刑；2009年11月13日，成都市金牛区居民唐福珍为阻止有关政府部门拆迁以汽油自焚，后不治身亡。

　　与会专家、学者和律师分析认为，上述惨剧的发生至少与三个因素息息相关。第一，行政强制的不受约束，政府部门权力越来越大，可以自设私规，自我授权，随意强制执行，而《行政强制法》却十年难产，至今无法从国家大法角度约束政府部门的行政强制措施与行政强制执行；第二，土地制度的缺陷；政府部门可以通过规划权力任意支配土地用途，并攫取由此产生的土地增值，全然不顾民众之代价；第三，1994年两税制改革后，税往上走，事往下移，中央政府占有多数税收收入，地府政府分享税收比例较低，土地财政就成了他们最有效的敛财手段，这是地方政府热衷于拆迁的背后原因。

　　需明确界定公共利益

　　近日，北大五学者上书得到了国务院的重视，拆迁条例的修废问题终于被提上日程。与会专家、学者和律师们一致认为，目前正在使用中的2001年修改的拆迁条例，没有在公共利益上做出明确的界定，使得很多商业用途的拆迁打着公共利益的名号损害被拆迁户利益，新条例必须在这个这问题上给出明确的内容。

　　对此，独立财经评论员秋风则表示，仅仅的制定一个新的条例并不能解决问题，他认为，继续在目前这个违反宪法的拆迁条例框架下去探讨没有意义。解决拆迁问题，应该有一个法律，一部由人大制定的征收法。

　　“而且，这个征收法一定要把商业性质的拆迁纳入到规范拆迁新的法律中。”秋风解释说，“必须要给开发商寻一条活路，如果把所有的拆迁都定义为公共性质的征收，只能逼着开发商贿赂地方官员，把商业项目通过个人的潜规则的操作变成公共利益。既然一种事情是必然存在的，不妨在新的规范法律拆迁文件当中把商业拆迁纳入进来。”

　　此外，秋风还指出，拆迁引起的矛盾冲突最根本原因是对被拆迁户的补偿不够，没有按照市场化的价格给予适当的补偿。他建议，对被拆迁户要按照市场价格甚至高于市场价格补偿，并将这一点在新的法律中明确下来。因为，房屋对于老百姓不仅仅是财产本身的价值还有精神上的眷顾等其他价值，所以即使要求高于市场价格的补偿也属于合理。

　　新条例回避集体土地问题

　　最近国务院召集专家学者开始讨论《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》（下称“《征收条例（草案）》），这是国务院法制办此前起草的一份比较成熟的关于拆迁条例的修改草案。但是仅仅从名称上就能看出，草案并不包涉及农村集体土地拆迁的问题。

　　对此，夏霖表示，引起纠纷最大或者群体性事件最严重的是城郊的农民集体所有的土地。新条例不考虑这块问题，是在回避了矛盾的主要方面。

　　夏霖解释说，中国的城镇化速度非常快，所以土地升值速度也很快，升值的空间也很大。以上海城郊为例，从2001年到现在，土地价格上涨了五六倍。但是农民的房子被征收后，得到的补偿的只是房子的造价或者装修，靠着这点补偿，根本无法在相同的地段购置同样大小的房屋。因此在拆迁过程中产生了大量的纠纷，甚至出现群体性事件，潘蓉、张龙其上海虹桥机场案，以及唐福珍自焚案都属于此类情况。

　　专家建议制定城市不动产征收法

　　民间古城保护人士华新民也建议制定一部征收法，“确切的说应该是城市不动产征收法。”她说，“今后‘拆迁’二字今后应该在中国大地上废除。因为，国务院将废除目前使用的拆迁条例，用一个新法来代替。”据其透露，目前她也在已经与200多人联名给国务院写信，建议国家制定城市不动产征收法。

　　华新民还表示，在征收补偿的过程中不能强制执行，应经过民主的探讨和协商。她说：“20多年来，一直是政府、开发公司在拆别人的房子，如果真正为公共利益征收的时候。比如建飞机场、铁路、学校，而不是表面上为公共利益的时候，也是要经过民主的探讨，要事先征求社会的意见。按市场价格来征收私人的财产，而且只有在补偿资金到位的时候，才能启动工程。”

　　拆迁立法需体现民主精神

　　与华新民观点类似，王才亮也强调民主的重要性。他认为，要解决拆迁问题，让拆迁规范起来不损害群众利益，必须在法规条例的制定和执行中体现民主精神。

　　王才亮说：“像拆迁条例这样重要的、关系到国计民生的东西，按照《立法法》的规定是需要广泛征求人民群众的意见的。但是遗憾的是，从拆迁条例最初的制定，到后来的修改，到现在的征收条例的制定，两年多了，这个草案仍在暗想运作。”

　　王才亮还强调，法律出台之后实施同样需要民主。2004年的7月1日实施了《行政许可法》，其中第36条、46条、47条明确规定，涉及到社会公共利益的，涉及到重大利益的法规条例出台要要举行听证会，听取社会大众的意见。

　　“但是没有听证怎么办？或者听证当中群众反对怎么办？我建议对于将来出台的条例和立法的听证都加上一条，社会多数人反对就不要做，这样就有制约力。同样，对于纠纷事件在舆论上也应该体现民主，允许媒体报道，让人民群众享有知情权、建议权和表决权，这样才能使我国真正走向民主法制社会。”王才亮说。

　　立法要限制强权、保护弱者

　　“拆迁是两个群体的博弈，即强势群体和弱势群体的博弈。这个博弈的过程需要有良知的人来推动国家的立法进程，来自民间的声音虽然非常弱，但是很珍贵。”北京市亿嘉律师事务所吕国华律师提出要保障弱势群体的权利。

　　吕国华说：“无论是制定一部征收法，还是制定一部拆迁法，必须将‘限制强势群体的权力，保障弱势群体的权利’，这样一种核心思想贯穿到整个拆迁立法过程当中，我相信这样出台的一部有关规范拆迁的文件更有利于解决现在我们面临的困境。”因此，在判断一个项目是否属于公共利益的时候，最应该重点关系的是弱势群体的声音，要让他们的意见得到尊重，并把他们的意见吸收进来。

　　对于正在酝酿中的拆迁新条例，吕国华建议，要扩大变更拆迁立法的指导原则。首先要把住宅不受侵犯作为拆迁立法的一个指导原则，另外把禁止行政强制拆迁作为拆迁立法的第二个指导原则，拆迁立法的第三个指导原则就是私有财产，尤其是强调合法的财产受法律保护。“把这三个指导原则放在拆迁立法里面是非常重要的，所有的法律规定都要依据这三个指导原则来进行，我相信对于保护被拆迁人的合法权益是非常有利的。”吕国华说。（搜狐财经/魏喆）

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