沈岿:下一步改革应实现农民对土地的最终所有权

　　究竟招拍挂的土地出让模式是否需要调整？农地入市能解决什么问题，又将带来哪些问题？农村集体所有和国家所有的土地制度是否需要进行双轨制改革？2010年1月28日，新视角搜狐经济学人月度论坛之“农地入市之惑”齐聚研究土地制度的资深专家进行了深入讨论和剖析，为土地制度把脉。以下是搜狐财经现场报道：

　 北京大学法学院副院长沈岿教授：

　　城市房屋拆迁管理条例现在不叫拆迁条例了，叫“国有土地上房屋征收和补偿条例”，这个条例已经经过了第二次专家论证会，估计最晚会在两会之前征收意见。

北京大学法学院副院长沈岿（摄影：李琳琳）

　　我不是学经济学的，也不是专门搞土地制度研究的，我主要做宪法、行政法方面的研究。蔡继明教授谈到宪法出了大问题，我可能回去真得查查宪法，到底有没有出大问题。我认为宪法还没有出现大的问题，特别是04年宪法修正案，明确规定国家为了公共利益的需要才能征收集体所有的土地。这一点实际上跟蔡教授说的公益、非公益的区分原则上是一致的。至于说刚才刘守英教授也提到了，为什么在建设用地上，只能在国有土地上进行研究，我想这不是宪法规定的，应该是土地管理法上的规定，下一步工作不知道哪位教授可以大胆地提出土地管理法的违宪审查建议。

　　1982年宪法的确一下子把城市土地国有化了，也没有给任何补偿。无论国内学界还是西方学界，都在讨论中国宪法上这个的这个问题，可以进一步研究，可以批评。但不知道怎么改变它，是变成土地全部私有还是别的什么制度，我没有做过专门的研究。

    关于公益和非公益的区分，新的征收和补偿条例对公益做了非常严格的限定，目前的草案明确规定了公共利益有这么几个:

    第一个，国防设施建设的需要；

    第二个，国家重点支持的能源、交通、水利等大型公共事业的发展需要；

    第三，教育、科技、卫生、文化等公共事业发展的需要；

    第四，廉租房、经济适用房的建设，当然这个建设一定是政府来组织实施的。

    另外还有危旧房的改造，目的是改善城市居民的居住条件，也必须是政府组织实施，而且危旧房的改造在新的条例草案当中也明确提出，要有90%以上的居民同意政府才能去干，才能征收过来重新开发、重新利用。然后就是国家机关的办公用地。

    在中国，公共利益的界定与西方有些国家不一样。比如说，在美国就曾经有过案例，政府要做一个振兴小镇经济的大的开发，在这个重振经济的计划中，有州立公园的建设，同样还有一部分是商业区，这个计划牵扯到小镇居民被迁走。这个官司打到联邦最高法院，联邦最高法院以5：4的微弱数支持了小镇的振兴规划，包含了部分商业开发，联邦最高法院也理解为符合公共利益需要。

    在我们国家，现在的条例草案，这么严格的限定就排除了招商引资的可能性。从这样的排除来看，学理上可能并不合适，但是在中国的制度环境当中，这可能是不得已的最佳选择。因为我们没有一个非常好的地方的议会制度，也没有非常强有力的司法审查制度。美国有一个非常中立的公正的法院，虽然也会有一定的价值判断倾向，但是会根据相对比较中立的立场来进行司法审查，我们的法院做不到这一点。所以在讨论的时候，尽管从学理上比较倾向于说不要限的太死，限的太死可能有些中西部地区的民众会指责你，说北京市过的生活已经很舒服了，地方上还要经济发展呢，经济发展还要带动整个乡村或者是城市居民的生活水准提高，如果这样限死的话我们地方政府怎么办。但是这可能是不得已的选择。

    不过，这个条例以列举方式限定公共利益事项，只是触及国有土地的房屋征收和补偿方面。

    在农村，无论土地管理法或者宪法，都没有对公共利益事项做明确列举，这可能是下一步改革要做的。但是下一步根本性的制度没有进行改革的话，光列举公共利益的事项恐怕还不够。我支持蔡教授关于农民对土地所有权的问题，因为现在农村实行的是集体的土地所有权，而村集体所有是一个抽象的集体所有，所有权内含的处分意志的表达肯定是需要有一个机制的，现在通过村民委员会或者村民大会，村民委员会、村民大会毕竟只是一个机制，总是要选择一个少数服从多数的投票机制，可是这样的一种投票机制就意味着那些少数人、那些不愿意去出让土地的人的权利是真正没有办法保证的，他们的所有权实际上是虚幻的。所以我还是比较支持蔡教授关于农民对土地所有权最终能够实现的想法。这样：第一，政府征收公共利益时，个体的农民都能参与到是否符合公共利益的需要这个讨论当中去。第二，无论是政府购买也好、开发商购买也好，就得跟个体的农民来谈判，每一个个体农民都可以提出谈判的价格来。

　　当然，另外一方面，刚刚听黄小虎教授观点的时候，我也考虑过，中国的发展现在是用一种自己吃自己的、低成本的方式促进工业化的发展。这里面可能要考虑，无论谁来执政都会面临一个问题，中国是在世界强国环视的国际环境当中，由于一百多年以前大家众所周知的历史事实，中国需要崛起。在这样一个崛起过程当中，又不能像西方列强那样去攫取全世界的资源。所以，在这个问题上，怎么来看待中国土地制度的历史合理性，怎么能够在转折的时机选择很好的未来制度，可能是需要比较深入思考的，不是简单的要落实一个所有权的问题。

　　最后我想谈一下土地财政，1994年的分税制改革，使得地方的财政非常吃紧，而地方又担负起很多的公共的职能。另外一方面，经济分权跟政治的集权是结合在一起的，政治集权又体现在比如说人事上，中央政府对地方政府人事上的一种控制，更多的要考核地方政府的官员在经济发展方面的工作业绩。这样，地方政府官员对上负责，而不对下负责，就是不对地方民众福利的提高负责。当然，经济发展会带来一定福利的提高，但是从根本上不是对地方负责。经济分权再加上政治集权结合，一方面要发展经济，需要有大量的资金，土地财政实际上还不能简单地说只是给政府的腰包放钱，因为是通过廉价的征收，然后又把这个土地转让给开发商，开发商又能够带来经济的发展。所以在土地财政方面，形成的原因是多种的，而且是综合性体制的问题。从宪法、行政法学的角度，我比较强调的就是，我们如果要逐步推进的话，首先要推进政府在征收、在其他的重大行政决策上，要加强公众的参与，要加强地方民众的参与，未来更好的还是要寄托于地方民主政治的建设。

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