拆迁条例修改被指不利于GDP增长 曾被叫停

　　房地产商卢健（化名）虽然早听说拆迁条例将被修改，但他始终不相信。

　　“没有房地产，保八那是梦话。再说，怎么改总得顾忌地方上的感受吧？”卢健铆足了劲，一字一顿地说。他始终觉得自己和地方政府就像是连体婴儿。

　　1月29日，国务院法制办出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（下称新拆迁条例），并向全社会公开征求意见。2月12日公开征求意见期结束。

　　这意味着，无论卢健愿不愿意，都要面对现实。

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任、法学院教授姜明安表示，修改《拆迁条列》并不是最近才提出的，早在《物权法》颁布后，国务院法制办就已经准备修改《拆迁条例》，只不过没有声张。

　　姜明安回忆说，当时法制办向地方政府和地产商征求过意见，但遭到大多数人的反对，一些地方政府甚至提出，这样修改会与地方发展规划相冲突，不利于GDP的增长，因而不了了之。

　　后来由于拆迁问题引起的民间积怨太深、暴力事件太多，引起了相关领导的重视，修改拆迁条例再次被提上议事议程。

　　公共利益如何界定

　　新公布的征求意见稿包括总则、征收程序、补偿、法律责任和附则五个部分，共41个条文。确定了遵从“因公共利益的需要才征收”的原则，规定由县级以上政府确定的房屋征收部门具体组织实施房屋征收与补偿工作。对于“非公共利益”的商业拆迁，由建设单位与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则，订立拆迁补偿协议。

　　这意味着，“拆迁”将更明确公共利益和非公共利益之分。前者以政府为征收和补偿的主体，后者则以建设单位为协议拆迁的主体；前者为“征收”，主要涉及行政法律，后者则主要涉及民事法律。

　　其间的关键在于如何界定 “公共利益”。这一问题自《物权法》立法之始，就充满争议。

　　新公布的征求意见稿以列举的方式，明确列出了5种公共利益，包括国防设施建设；国家重点扶持并纳入规划的公共事业；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造；国家机关办公用房建设以及法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。

　　一位不愿意透露姓名的专家表示，在去年年底，中央某高层专门为拆迁条例开过一个小型内部会议。据其透露，该会议就《物权法》与《拆迁条例》是否相抵触、公共利益如何界定、是否被扩大化等问题进行了讨论。

　　与会专家认为，这些年政协提了至少一百多个提案，但在“为了经济发展”的理由之下，没有一个提案涉及公共利益如何划分。

　　“从来没听说某件事在法律上是无法界定的。最起码，有商业目的的事绝不是公共利益，即使是非商业的，也要经过公众同意。建政府形象工程是为了公共利益吗？政府修一个大广场，把老百姓都轰走，人都没法活了。”参加上述研讨会的一位专家说。

　　姜明安表示，讨论稿对公共利益的界定比较含糊，并且把公共利益的界定权交给了地方政府，当时官方表示这是考虑到开发和地方建设的需要，但遭到了与会的学者们的强烈反对。后来公布出来的征求意见稿则规定公共利益的界定必须由国务院来批准。

　　“通过几次座谈，国务院法制办的立场还是与专家学者们靠近了。”姜明安说。但他直言，由于拆迁条例涉及的部门太广，利益太庞大，派系的纠结太深，立法是一个博弈的过程。“毕竟很多地方的GDP还是靠房地产拉动的。

　　一位接近建设部的官员则认为：公共利益的界定其实应该考虑地方政府的感受，因为毕竟在城市发展过程中不可避免会伤害到小部分人的利益，但不能因为这小部分人利益绑架了大部分人的公共利益，这样损失未免大了点。

　　“毕竟一个漂亮、规划有序的城市，最终享福的还是百姓。”这位官员如是说。

　　中国政法大学研究生院常务副院长李曙光表示，公共利益的界定是一个比较复杂的问题，这里面牵涉到了多方面的部门博弈。在国外诸如此类的都是由法院来裁定，但这前提必须是透明、公正和公平。

　　“但地方省一级法院，毕竟还是归属地方管辖，肯定到时候会出现行政干预，所以未必适合。”李曙光认为，理论上这是一个公共决策，但某种程度上必须有民主来监督，这个承担责任更为重要，找出一个最终的承载体才是关键。

　　他呼吁，要建立一个与利益隔绝的防火墙，由一个中立的部门来正确地进行监督，做到公平、公开和透明以及不侵占公民应有的权利。

　　北大法学院院长助理王锡锌表示，这毕竟是一个进步，把《物权法》一直无法界定的公共利益明确了，有总比没有好，现在就看很小的东西能否推动很大的改革进程。但他认为，这次的意见稿还是有点“粗线条”感觉。

　　谁来补偿，如何补偿

　　谁来补偿，如何补偿，也是此次拆迁条例修改中备受关注的焦点。

　　《征求意见稿》用了16条条文，力图细化拆迁补偿中的各个环节，包括补偿的方式、货币补偿的标准、评估机构的选定、补偿协议的签订、政府的强拆权以及被征收人的申诉途径等。其中，关于“补偿标准”和“强拆权”的新思路最受关注。

　　草案规定了三种补偿方式：货币补偿、房屋产权调换，或两者相结合。货币补偿的标准则根据被征收房屋的区位、用途、新旧程度等因素，由房地产价格评估机构确定价格。该价格不得低于征收决定生效之日同类房地产的市场价。

　　北京大学法学院副院长沈岿表示，这也是在研讨会上争论最为激烈的一条。

　　姜明安透露，在2月4日下午国务院法制办相关官员与他单独交换了意见。双方就几个争议最热的焦点进行了交换意见，如搬迁的时间、内容、条件以及补偿的金额、标准和方式，也包括谁来判定的问题。

　　他认为，新的条例必须对委托单位进行严格的界定，是否符合条件、需要相关部门审批，有无利害关系。招投标必须公正，其中的利润和利益如何有效的去监督。

　　姜明安表示，在补偿方面房地不能分离，政府在征收土地后，必须考虑这块土地的升值利润。这块利润也应该考虑给被拆迁者。

　　他还强调，征收和补偿必须由地方政府来支付，这一块的权限不能变，委托动迁的单位则负责实行公平、阳光的拆迁，地方政府在拆迁的时候必须派出一个执法机关进行监督。

　　沈岿表示，产权被置换的差价，由被征收人来支付，这是不合理的，这其中的差价应该由政府来支付。但这其中要区分是自己选择安置的还是政府指定的安置。

　　“百姓始终还是关心自己最后到手里的利益有多少，而让小部分人绑架大部分的利益，毕竟还是少数。”沈岿说。

　　修改条例的征求意见稿在社会激起了千层浪，然而，这个条例能否通过，各方意见也不同。甚至有悲观的法律学者认为，此次的条例最后未必会被通过。

　　一位长期研究地方区域经济的专家认为，新意见稿对那些靠土地财政吃饭的地方政府将是致命的打击，地方政府将是反对拆迁条例的主要力量。

　　他介绍，以广东珠海市为例，当地政府的收入主要是两大块：一是税收，二是土地财政收入。在过去的数年里，土地财政占据了珠海财政收入相当高的比例。以2007年为例，珠海的一般预算内财政收入为75.82亿元，其中，由房地产带动的财政收入占去了2/3。

　　“但现在这个城市面临的情况是，2008年，已经有四分之一的中小企业关门了，税收必然受到影响；珠海总共可开发的土地面积将近400平方公里，现在已经开发了150多公里，批而未用的接近160平方公里。现有的财政还可以依赖的土地已经所剩不多了。”

　　一位不愿意透露姓名的地方官员表示，地方上最明显的政绩工程就是房地产项目，没有政绩，就是无能，上面并不会理会你的缘由。

　　“一拆一建，GDP就出来，利润十分可观。”上述官员说道。