城镇化之路在何方

　　前不久，著名经济学家厉以宁在《西部大开发的城市化道路》一文中强调，在城镇化过程中，必须切实保护农民的利益不受损，保障农民有发展空间。如何在城镇化过程中，切实保障农民的收益权和发展权，成为城镇化取得成效的关键。

　　我们的城镇化到底路在何方？半月谈记者 在采访调研中一直在苦苦思索这个问题。

　　明晰农村产权构建产权流转体系

　　成都市的农村产权改革始于2008年初成都市委的1号文件——《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》。根据该文件，成都市农村集体土地和房屋的确权工作陆续在都江堰、温江、双流、新津等区（市、县）的一些农村展开试点。

　　记者在新津县的袁山村村民袁福清家中，见到了他家的《农村土地承包经营权证》《集体建设用地使用权证》（即“宅基地使用权证”）和《房屋所有权证》等权属证明。三本证书的封面上都印有鲜亮的国徽，与城市居民房屋产权、国土使用证的规格样式基本相同。袁福清对记者说：“我们农民最大的财产就是土地和房屋，以前是既没有什么东西能证明，也没有办法变现融资，如今有了这些法定证件不仅吃了定心丸，也有可能变现了。”而在重庆市，农民的土地权属证明则是以地票的形式出现的。在安徽省宣城市，早在1997年该市房管局就在宣州区20个乡镇开展了农房权属登记发证工作。据宣城市房管局统计，到2009年10月份，已经为近万套农房进行产权确认和登记，共发放了9800多本产权证。

　　当前农产品和劳动力价格都随着市场调节形成了逐渐增长的机制，但在土地的增值收益分配上，仍然是政府主导，农民处于弱势，话语权和地位被淡化。北京大学经济研究中心主任、国家发展研究院院长周其仁教授认为，如果不以确权为前提和基础，赋予农民在土地经营中的市场主体地位和谈判地位，贸然搞大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，很可能是其他权利主体，从而使土地流转成为其他权利主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。那样就背离了城乡统筹的初衷。“经验表明，确权加流转，才能实现同地、同价。这个顺序不可颠倒，否则一哄而起的土地流转，有可能歪曲改革并让改革背上黑锅”。

　　只确权不流转，确权失去意义；只流转不确权，流转没有依据。所以成都、重庆、宣城等地在探索为农村土地、房屋确权的基础上，还积极搭建“农村土地”和“农村房屋”的流转平台，推动农村资源资本化，以拓展农民的发展空间。

　　北京大学国家发展研究院李力行博士认为，成都、重庆和宣城的做法尽管各不相同，步伐也有快有慢，但都体现了一个清楚的经济逻辑，那就是从“确权”逐步走向“赋能”，通过农村资产的合理流转来实现农村和农民的更高收益。

　　经济学家胡鞍钢说，通过农村产权的确权和流转，就打开了农村生产要素市场的大门，农民创造财富的渠道在家门口充分打开，不仅激发了农民创业发展的积极性，更重要的是给这种积极性提供了变为现实的可能，为城镇化提供了驱动力。

　　保障农民财产收益权建立城乡共享的土地收益分配机制

　　有关专家和基层干部群众认为，当前建立城乡共享的土地收益分配机制，首先应明确土地收益在农民、集体经济组织和国家之间的分配原则和比例。农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐表示，无论是政府征收集体土地，还是集体直接出让、转让或出租土地用于非农建设，关键是要在国家、集体和农民个人之间合理分配土地增值收益。

　　廖洪乐认为，此前在国家征收农村集体土地的过程中，给予集体所有者的补偿相对较低，与政府出让土地的价格相比差距很大。“在某些地方，甚至可以达到1∶48的比例，即如果补偿1元，那么土地出让价格高达48元，而政府在其中所做的工作也就是征收后进行"四通一平"（通水、通路、通电、通讯和平整土地）等”。而按照“初次分配基于产权”的原则，集体建设用地流转后，其所有者就将主要享受增值后的收益。因此有必要明确农户、集体、国家三者的合理利益分配机制。这对于保护处于弱势地位的农民利益具有重要意义。

　　一些基层国土部门则建议，可以考虑按照农民、集体、国家之间5∶4∶1分配，让农民和集体在土地增值中享受更多收益，从而确保农民财产性收入的增加，并获得长期收益。因为城乡统筹，最终是以城带乡，以工促农，实现农民增收致富和农村经济的发展。

　　同时要明确城镇化发展的成本分担。一些基层群众建议，应该在土地收益的分配机制中，明确规定城镇化发展的成本分担比例。“用我们卖地的钱来为我们办保险，给我们建设新房，还说是以工促农、以城带乡，这可能说不过去吧。”一名村民对记者直言不讳。

　　有关专家认为，在实施城乡统筹中，农民搬迁建新居、耕地保护、社会保障及医疗、卫生、教育等公共服务，都应该是政府发展城镇化理应负担的成本，不能通过“羊毛出在羊身上”的办法，完全依赖农村土地的增值收益，否则，无异于新一轮对农民的盘剥。

　　完善就业救济体系建立城乡一体公共服务保障

　　30多年的改革发展，使我国开始由生存型社会向发展型社会过渡，生存压力减弱，发展压力凸显，全社会公共需求全面快速增长。在城镇化过程中，如何为进城农民造饭碗、建立城乡一体的社会保障保险体系，都将考验着各级党委、政府的执政能力。

　　首先要构建完善的就业救济体系，确保解决农村人口城镇化之后“人往哪里去”的问题。记者在川皖苏等地采访了解到，一些地方通过完善覆盖城乡的就业促进体系和社会保障体系，把城乡就业人口全部纳入就业目标，统筹考虑；有的地方通过建立城乡人力资源市场，通过实施特别职业培训计划，免费发放就业培训券等办法，推进城乡充分就业；而在成都市的一些区县，则通过和区域内的企业合作，将企业的末端生产环节分解，然后将其中一些环节外包到农民集中居住区，解决了当地新进城农民的饭碗问题。

　　尽管保障农民就业、为他们再造饭碗，成为各地在推进城镇化过程中着重思考和解决的问题，但专家们提醒说，关键是应尽快找到与这些新进城农民相适应的就业救助体系。

　　同时应加大对农村的投入，尽快补上农村公共配套服务体系的欠账。专家认为，为农民提供基本公共产品，就是为农民“减负”，缩小城乡公共服务水平的差距，就是缩小城乡居民收入差距和生活水平差距。当前，应加快建立城乡一体的公共财政机制，重在加大对农村的财政投入。增加对区县的城乡教育、城乡医疗、城乡社保、城乡科技等的专项补助，逐步构建城乡均等的公共服务和公共产品供给机制。

　　记者在成都采访了解到，从2003年到2008年，该市逐年加大对农村教育、医疗、社保等公共服务的专项投入，专项转移支付由8.2亿元增加到68.6亿元，年均增幅53.1%，城乡间的财力差距得到了有效均衡。仅各级财政对农村教育的投入就从2003年的1.28亿元增加到2008年的34.2亿元。这些措施让农民真正共享了发展的成果，激发了群众对城镇化的认可和支持。