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《保密法》修订有限突破 绝密级信息30年解密

来源:《新世纪》-财新网 作者:秦旭东
2010年03月01日08:35

  强化保密总体格局未变,透明、公开之路犹远

  《保密法》二审微调

  2月24日召开的十一届全国人大常委会第十三次会议上,《保守国家秘密法(修订草案)》(下称《保密法》)第二次提交审议。

  《保密法》(修订草案)曾于2009年6月首次提交立法机关审议,并向社会公开征集意见。由于《保密法》修订的重点在于强化保密管理、严格保密责任,社会各界的期待却是保障公民知情权、确定保守秘密与信息公开之间的边界、解决《保密法》落后导致妨碍政务透明化问题等,两者方向不一,因此在当时曾引起激烈争议。

  此次二审草案稿,对公众的意见有所回应,在国家秘密的范围、定密层级和权限、保密期限和解密条件,以及保密行政管理部门的权限等方面有所调整,但加强保密的总体格局未有变化。

  保密与公开角力

  现行《保密法》制定于1988年,基于中国传统体制下的保密工作模式,坚持“以保密为原则,以公开为例外”的原则,存在定密标准模糊、范围过宽、程序不严、期限过长等弊端。

  比如,对于国家秘密的定义过于原则和宽泛,几乎可以将所有事项都纳入国家秘密;在确定国家秘密的主体资格以及权限上,现行法律没有严格规范和限制,不少单位和部门随意标注国家秘密标志已经习以为常,为避免“漏定”宁愿“错定”,国家秘密过多过滥。

  《保密法》不能与时俱进,不仅有违“阳光政府”“透明政府”的方向,制约公民知情权的实现,“涉及国家秘密”也容易成为权力滥用和侵害公民权利的借口。

  全国人大常委会委员辜胜阻在首次审议时曾举例说,过去中央发布的涉农“1号文件”也被定为“秘密”,只发到县团级,致使意在给农民实惠的文件,农民却看不到。

  据清华大学副教授程洁在全国范围内的调研,各地政府所拒绝的政府信息公开申请,其中大约7%至20%是以“涉及国家秘密”为理由。而且有些政府信息,在申请人申请之前不属于国家秘密,在申请人提出公开申请之后,就成了国家秘密。

  为此,国家保密局于1995年启动了修法工作。1996年起草了修法草案,但直到2007年,草案才上报国务院法制办。

  2007年《政府信息公开条例》的出台,对《保密法》修订产生了重要影响。全国人大内务司法委员会的调研报告说,如何合理设定国家秘密范围,正确处理保守国家秘密与保障公民知情权的关系,成为修改保密法面临的重要课题。

  不过,据一位了解前期立法进展的人士介绍,决策者更关心的“主要还是强化怎么保密。保密是原则,不保密是例外”。这样的宗旨与社会各界的期待大相径庭。

  在一审草案提请全国人大常委会审议前夕,全国人大内务司法委员会曾召开相关座谈会征求意见。不少意见认为,信息公开是大势所趋,保密应该是在保证公民知情权和信息公开情况下的一个例外。而一审草案基本上只是从确保国家秘密安全角度规定,对信息资源合理利用规定不够,也没有注意保密与信息公开之间的衔接。

  在首次审议过程中,多数与会人员也提出,要明确“政府信息公开是原则、保密为例外”,保障、落实公众的知情权、参与权、监督权和表达权。

  变与不变

  由于《保密法》修订一审草案遇到颇多争议,此次提交立法机关二审的草案稿做了一些修改,但总体格局未有大的变化。

  例如,现行《保密法》规定,不准在私人交往和通信中“泄露”国家秘密。一审修订草案将此改为,禁止在私人交往和通信中“涉及”国家秘密。

  不少专家认为,这一改动问题很大。“涉及”相比于“泄露”,不仅范围无限扩大,而且具有完全的“不确定性”,很可能被任意解释,导致人人噤若寒蝉。

  但是,二审稿对此未作改动。

  另外,在保密义务主体上,现行《保密法》规定,“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”首次审议中,全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会副主任陈斯喜表示,对国家机关及其工作人员与公民、法人和其他组织的保密义务应当有所区分。一般公民所能知晓的信息,只要不是通过非法渠道获得的,就是公开的信息,而且一般公民也无法判断知晓的信息是否属于国家秘密。因此,保密的主要义务主体是国家机关及其工作人员,要求每个公民都承担同等的保密责任是不合理的。

  全国人大常委会委员范徐丽泰也表示,普通公民一般并没有机会接触到国家秘密,他怎么去保守?即使碰到“国家秘密”资料,他也无法判断这是“国家秘密”,哪还有什么保密的义务?

  二审稿对此问题也没有实质修改,只是在国家秘密的界定上,从泄密后果角度增加了一个笼统的限制,即增加规定:“涉及国家安全和利益的事项,一旦泄露可能损害国家在政治、经济、国防等领域的安全和利益的,应当确定为国家秘密。”这一微调有多大实际意义,难以定论。

  此次二审稿修改的内容之一是定密权限。现行《保密法》规定“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项”都有定密权限,一审稿对此基本没有做出修改。

  据陈斯喜介绍,在美国,只有总统、履行行政职能的副总统、总统任命的有关机构负责人,以及得到授权的政府官员这三类人,才可以定密;而定密的范围也规定得很细,主要限制在军事、外交、情报等几个非常具体的领域。美国的法律还特别规定了在任何情况下都不得对信息定密的情形——为掩盖违法低效或者行政管理失误;为阻止对个人、组织和机构不当行为的批评;为抑制竞争;为了阻止或者延误无须以国家安全名义保护的信息的公开。

  因此,陈斯喜在首次审议中提出,《保密法》修订应该有所借鉴,对定密权和定密范围等进行严格限制和具体明确。全国人大常委会委员严以新也建议增加规定,“任何组织、单位和个人不得以保守国家秘密为借口,隐瞒各种违法事实。”

  由此,二审稿在此方面有细微调整,对不同层级的定密权有所区分,规定:中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家机密;社区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家机密。不过,对于公安、国家安全机关,给予了特殊授权,“公安、国家安全机关在其工作范围内按照规定的权限确定国家秘密的密级。”

  对“一密定终身”的问题,二审稿也吸取了委员们的建议,增加了具体规定,国家秘密的保密期限,应当限定期限,不能确定期限的,应当确定解密条件。对于保密期限,除非另有规定,绝密级不超过30年,机密级不超过20年,秘密级不超过10年。

  扩权与限权

  此次《保密法》修订草案中一个关键内容,是明确保密行政管理部门的职能。

  1993年的“三定方案”,国家保密局同中共中央保密委员会办公室“一个机构、两块牌子”,列入中央直属机关的下属机构,由中共中央办公厅代管。

  全国人大内务司法委员会在一份调研报告中认为,中国现行保密管理体制和机构设置不尽合理,保密工作部门缺乏具体管理职能定位,机构不在行政序列,保密工作部门制定的保密法配套办法,大多由党内法规和一些规范性文件构成,与依法行政的要求不相适应。

  因此,修订草案一审稿中由“国家保密工作部门”改为“国家保密行政管理部门”,明确了保密部门的行政主体地位。

  一审稿还专门增设“监督管理”一章,具体规定了保密局的职责。首先是明确国家保密局具有规章制定权,可以依照法律、行政法规制定保密规章和国家保密技术标准。保密行政管理部门还具有保密宣传教育、保密检查、保密技术防护、对各机关单位保密工作监督指导、对是否属于国家秘密以及属于何种密级进行鉴定等职权。

  一审草案曾特别规定,公安机关、国家安全机关、国家保密行政管理部门依法开展泄密、窃密案件调查时,互联网和电信营运商、服务商应当提供技术保障和日志记录。

  由于这一规定存在违反《宪法》以及全国人大常委会《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》的嫌疑,一审之后,这一条款即被删除。

  但二审稿保留了另外一款规定,即互联网和电信运营商、服务商发现公共信息网络所传输的信息涉及泄露国家秘密的,应当向公安机关、国家安全机关、国家保密行政管理部门报告,并根据公安机关、国家安全机关、国家保密行政管理部门的要求,删除泄露国家秘密的信息。

  对此也有很多争议。有电信运营商和相关主管部门指出,运营商、服务商无权对网络总传输的信息和数据进行审查和拦截,让他们承担发现、报告泄密信息的义务导致“权责不一致”。而且,运营商、服务商的工作人员也缺乏判断是否涉及泄密的专业知识和能力。

  全国人大常委会一些委员也认为,要求互联网和电信运营商、服务商主动发现和报告涉及泄密的信息,会使公民的个人通信自由和通信秘密受到侵害。

  全国人大常委会委员石泰峰则表示,在健全完善保密制度的时候要严格遵循法治原则,“一个机构行使什么权力,要按照现行相关法律和机构性质、职能来界定,目前草案中赋予保密行政管理部门的职权与这个机构自身的性质、职能不完全吻合。”

  陈斯喜委员也认为,赋予国家保密行政管理部门制定保密规章和国家保密技术标准很有必要。但是,按照《立法法》规定,只有国务院各部委和具有行政管理职能的直属机构才能制定规章。而目前的国家保密局是中办管理的机构,还不是国务院的直属机构,未来首先要解决国家保密局的地位问题。

  对于从事涉密业务的企事业单位的保密资质问题,一审稿中规定,由保密行政管理部门负责审查授予。由于这涉及行政许可的设定,在一审中引起争议,二审稿对此作了回避,只规定相关保密安全审查的“具体办法由国务院规定”。

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责任编辑:董丽玲
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