新搬迁条例能否终结暴力拆迁？

　　2009年12月1日，姜明安、王锡锌等5名法学学者向全国人大常委会建言审查《城市房屋拆迁管理条例》，对其废止或者进行修改。随后，国务院法制办就该条例修改工作的意见召开专家研讨会。

　　2010年1月29日，备受社会各界关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（又称“新拆迁条例”）正式向公众公开征求意见。

　　2月12日征求意见结束，创下迄今为止国务院行政立法征求公众意见参与人数之最。

　　◎　建言之路

　　由“拆”到“搬”

　　“在国务院法制办征询法律学者意见的第一次座谈会上，仍保留了"拆迁"这样的字眼。我们觉得拆迁这个说法还是有问题的，后来改为搬迁了，当然用哪几个字不是最重要的问题。重要的是程序问题。”

　　中立机构评估

　　“之前的旧条例中没有明确规定市场化的价格由谁说了算的问题。王利明委员强调要用市场化的中立机构来进行评估，而不用是再增加一个省一级人民政府再指定一个指导价的办法。这个也被吸取了。”

　　——沈岿沈岿北京大学法学院副院长，去年12月7日，他曾与四名北大法学教授一起向全国人大建言审查《城市房屋拆迁管理条例》。
　　对话沈岿：城郊与农村也应参照该法律精神

　　新的房屋搬迁条例能否有效地遏止暴力拆迁事件的发生？两会期间，这再次成为代表委员们热议的焦点话题之一。

　　“随着城市化的进展，房屋的征收拆迁问题越来越多。民众的权利意识也在不断地增强。被拆迁人的利益的补偿相对微薄，开发商却获得了高额利润，比较之下，会有一种强烈的心理不平衡。这样就发生了越来越多的所谓的暴力抵抗拆迁事件，也就是说冲突越来越激烈了。所以我们才联名对拆迁条例提出了违宪审查。”

　　简光洲：国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》草案，于2月12日征求意见结束。有人说可能会在两会正式出台？

　　沈岿：这个还没有听说，在此之前，国务院法制办召开过两次研讨会，我们也提了很多意见与建议。具体出台时间还要等。

　　简光洲：对于拆迁条例的质疑声音一直持续好几年了，为什么一直没有得到修改，直到发生了许多拆迁悲剧之后才想到要改？

　　沈岿：这至少经过了8年的时间，到2007年物权法出台后，质疑的声音更多一些，这时官方已承认了旧的拆迁条例与物权法是不一致的。当年年底启动了对该条例的修改工作，但两年过去了，始终没有一个重大的突破和进展。所以我们北大法学院的五名同事一起，在接二连三的拆迁暴力流血事件之后，再次提出了拆迁条例违宪审查的建议。

　　关于暴力拆迁

　　保障被拆迁人权益才会减少暴力事件

　　简光洲：为什么会有这么多的暴力拆迁事件？

　　沈岿：随着城市化的进展，房屋的征收拆迁问题越来越多。民众的权利意识也在不断地增强。被拆迁人的利益的补偿相对微薄，开发商却获得了高额利润，比较之下，会有一种强烈的心理不平衡。这样就发生了越来越多的所谓的暴力抵抗拆迁事件，也就是说冲突越来越激烈了。所以我们才联名对拆迁条例提出了违宪审查。

　　简光洲：您认为新修改的条例能否阻止暴力拆迁？

　　沈岿：这要从两个方面来看。新的条例仅仅是规定城市国有土地上的房屋征收与补偿，这还没有涉及到农村集体所有制的土地。但现在大量的征收与补偿多与农村集体用地有关，城中村也是如此。

　　这一部分新的条例还没有覆盖进来，所以王利明委员特别提出要有一个统一的征收征用法，把农村的集体所有土地包括在内，但这一块相对要复杂一些。这涉及到土地管理法，还有一些别的法规。

　　现在对新的条例稿还是有很多不同的意见，这也意味着最后出台时到底是什么样的内容我们还要拭目以待。如果这个条例确实能保障被拆迁人权益的话，才会减少类似的暴力事件的发生。

　　简光洲：我看到您的审查建议中列了很多拆迁条例违宪的理由，其中就有说国务院没有权力来制定这样的法规，但新的条例还是由国务院法制办来制定，这是不是在继续违宪？

　　沈岿：从技术上来讲，为什么说国务院没有权力做呢？《立法法》规定，关于国有土地上的房屋的拆迁规定应该是由全国人大来立法的，当然也可以由全国人大来授权。中国的人大制度不是专职化的，还面临着很多的立法任务，更多的是在新的方面立法，而没有去审查既往法规是不是违宪。

　　从实际上来看，如果国务院新出台的搬迁条例能最大限度满足公众的利益要求和愿望的话，倒也不一定要严格地追问它合不合法，或者说技术上合不合法。我们也知道，即使名义上是全国人大制定的，它通常也是由部门或国务院来起草。这个上面不要过分地书生意气了，它在形式上已获得了授权。

　　简光洲：只要能真的有效地解决问题，违宪与否不重要？

　　沈岿：不能这么讲。

　　简光洲：国务院法制办征询意见时，你们提出了哪些意见？

　　沈岿：有两次座谈会。第一次座谈会上基本上解决了违宪的问题，但公共利益的界定等问题因过于宽泛，我们提出了要细化，要明确。第一次座谈会上还保留了“拆迁”这样的字眼。我们觉得拆迁这个说法还是有问题的。后来改为搬迁了，当然用哪几个字这不是最重要的问题。重要的是程序问题。我们提出要决策的民主化，使得征收真正能符合公共利益的需要。

　　还有补偿问题。旧的条例中也提到了是按照市场化原则，第二次座谈会中我们提出了优先回拆的问题。

　　简光洲：现实中很多地方都是这么做的。

　　沈岿：对，但是之前的旧条例中没有明确的规定。还有市场化的价格由谁说了算的问题。中国人民大学副校长王利明老师强调要用市场化的中立机构来进行评估，而不用再增加一个省一级人民政府再制定一个指导价的办法。这个他们也吸取了。

　　还有一个就是商业的开发怎么来处理。现在的征求意见稿中保留了一个附则。本来有专家要求把这一块也明确了，写进去。但这不是几句话能讲得清楚的，也不适合放在一起，所以最后就放弃了。

　　当然我们后来也发现了问题，在商业拆迁中，开发商和住房主人的谈判很难谈。他们谈妥了，还需经过政府批准，万一得不到政府批准，所有的谈判就白费了。如果先要得到政府批准的国有土地使用权，这里有两个问题，一是政府不能这样做，因为还没有“招拍挂”；另外，即使是政府批了，如果开发商谈不来，这个土地使用权也不能真正地出让。这个问题还要做大量实证调查。

　　关于政府角色

　　政府不能再是拆迁主体可以是“协调人”

　　简光洲：我看到有的地方拆迁办主任写信给你说，新的条例出台后，地方的拆迁可能就要停止。这会发生吗？

　　沈岿：在一定的程序上放慢速度是可能的。但我想，肯定是有办法的，尤其是开发商和政府之间，想出办法是没有问题的。政府不能再是拆迁主体了，但可以是协调人的角色。

　　简光洲：现在也是政府协调啊？

　　沈岿：是这样，但按照旧的条例，它还没有征收就先发拆迁许可证了。也就是说这个房屋要不要拆，房主根本没有办法去表达自己的意见。

　　简光洲：现在会不会发生“周边房子都搬迁了，仅一幢房子不搬”的问题？

　　沈岿：如果是旧城改造的话，新的条例已规定了，一是90%居民同意，二是补偿方案要三分之二居民同意，三是签约率在有效时间内要超过三分之二。这就保证了大多数人的利益。

　　这样有人提出这是不是多数人的暴政，少数人的权利没有得到保障啊！如果有少数人确实提出自己的理由，而新的条例要求又不能暴力拆迁，政府就得充分考虑改变自己的方案。

　　简光洲：某地方拆迁办主任在写给您的信中，提出了几个观点：其一，新条例太注重个体的权利，忽视了集体的权利。新条例所说的“市场价评估”原则，基本上确定了土地增值私有的答案。其二，新条例是法治的进步、社会的退步。从法理上看，新条例很“美”：尊重权利、尊重公益、尊重司法等等。然而，如果真的照新条例实施，估计整个拆迁得停止。您怎么看？

　　沈岿：他说的有些地方有道理，比如说一个人不走，就可能绑架了多数人的利益。但这根本原因是开发者不愿意改变自己的开发计划，不愿意去减少利润。实际上更多的时候，可能是多数人绑架了少数人。

　　简光洲：如果新条例出台，可有效地减少暴力拆迁的发生？

　　沈岿：可以在很大程度上改善，当然前提是得严格地执行新条例。

　　简光洲：是不是在郊区或农村的土地，又会因为拆迁成为新的矛盾根源？

　　沈岿：我寄希望于新的条例是针对国有土地的，但对于城郊与农村的土地，也参照该法律精神去做。如不参照，就会形成新的暴力拆迁焦点。冯世良全国政协委员、沈阳市政府参事
　　对话冯世良：叫“钉子户”是不尊重人权

　　据冯世良委员介绍，今年两会期间的提案建议中，有数百条都谈到了房价及拆迁问题。

　　“新的拆迁条例的一个亮点就是用法律的手段来遏制住强制拆迁、暴力拆迁。农村的集体土地也得借鉴使用这个，强制拆迁在哪都不行。”

　　关于遏制强拆

　　界定不准确执法就会有偏差

　　简光洲：冯委员，我注意到您非常关心拆迁条例的修改问题。

　　冯世良：我在两会召开前一天，就和提出对拆迁条例违宪审查的北大法学教授王锡锌一起谈过，就是谈这个。这个新的拆迁法，里面根本的问题是要保护被拆迁人的合法权利。要是这边还没有谈好呢，那边就拆了，这怎么行？要么就是白天放水，晚上砸玻璃。这就是暴力拆迁啊！总理不是说要让人民过有尊严的生活吗？什么叫尊严？我们合法的权益要得到保护才叫有尊严。

　　简光洲：拆迁矛盾已成为不少地方影响社会稳定和谐的矛盾根源，您认为新的条例出台后会有效地防止暴力拆迁事件的发生吗？

　　冯世良：这个新的搬迁条例在很大程度上能遏制强力拆迁、暴力拆迁。这个没有问题。我们要活得有尊严，为什么要自焚？要自残？是谁活够了吗？都是这些人给逼的。

　　简光洲：有些地方政府对于新的搬迁条例也提出了很多不同的意见，一些人认为新的条例可能会让各地的拆迁工作停止。会有这种可能吗？

　　冯世良：不会的。拆迁分为两种，一种是公共利益的，一种是商业利益的。商业利益方面，不补偿到位我可以不走。但公共利益呢，我和王锡锌教授提到一个问题，就是公共利益怎么去界定，因为它没有一根很鲜明的红钱。界定不准确，执法就会有偏差，就还会引发矛盾。

　　简光洲：需把公共利益说清楚，细化？

　　冯世良：对，得明确了。还得适时开听证会，得有被拆迁者参加。为了保持公正公平，还得请人大代表、政协委员介入。委员、代表是代表人民的利益，对法律要进行监督，这就可以堵住很多漏洞。

　　简光洲：是不是也可能导致这样的情况存在，即在城市当中出现其他房子都拆了，只有那么一幢就是拆不了？

　　冯世良：不。我们新的搬迁条例规定，90%的人同意了，10%的人要少数服从多数，服从公共利益。

　　关于商业拆迁

　　只要有一户不同意就拆不了

　　简光洲：商业拆迁时怎么办呢？

　　冯世良：有一户不同意就拆不了。这必须经过协调，协调不好就不能拆。

　　简光洲：有些人也担心，这样会不会导致一些人会漫天要价？

　　冯世良：也不会。漫天要价的话，都搬走了，他一个人也不好受啊，也不要把人民群众看得那么贪婪。

　　过去常这样，有一户不搬，就给你断水断电，最后还给你起个小名，叫“钉子户”。这样不好，不是平等，不是尊重人权物权。

　　美国一个地方拆迁时，一个老太太不走，结果这个商场就把它空出来了。等老太太死了以后，她遗嘱说，她只有一只猫，她把这房子白送给商场了。这商场并没有立马将这房子拆了，而是修缮一新，作为一个景观保留下来。这不是和谐吗？为什么把每个人都逼到对立面去呢？

　　简光洲：强制拆迁很多时候是不是已成为影响社会稳定和谐的祸根？

　　冯世良：当然，它严重地影响到社会的安全稳定和和谐，强制拆迁一定要制止。新的搬迁条例的一个亮点就是用法律的手段来遏制住强制拆迁、暴力拆迁。农村的集体土地也得借鉴使用这个，强制拆迁在哪都不行。