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两部委定调资源税改:扩税基 提税率 改计征

来源:《新世纪》-财新网 作者:王长勇
2010年03月15日06:54

  若继续受困于通胀之虑而迟疑不决,则促使资源税税负向上调整的这项改革,今年所剩时间窗口又不多了

  再改资源税

  迟滞三年的资源税改革,有望在今年得以实现。在今年全国“两会”上,《政府工作报告》中提出要“推进资源税改革”。财政部确定财税体制将推进四方面改革,“改革资源税制度”被置于“推进税制改革”的首位。

  为此,政府在提出确定2010年物价涨幅目标时,也为资源税改革导致的物价上涨预留了空间。2010年《政府工作报告》提出,居民消费价格涨幅3%左右,是综合考虑了去年价格变动的翘尾因素、国际大宗商品价格的传导效应、国内货币信贷增长的滞后影响以及居民的承受能力,“并为资源环境税费改革和资源性产品价格改革留有一定空间。”

  原定于2007年初启动的资源税改革,因当时物价高等原因被推迟,三年后,这项动议重新进入政府的改革议程。而现今,若继续受困于通胀之虑而迟疑不决,则促使资源税税负向上调整的这项改革,今年所剩时间窗口又不多了。

  资源税改什么?

  据财政部、国家税务总局官员透露,资源税改革主要包括三个方面,即扩大资源税的覆盖范围,提高资源税税负水平,并改变资源税的计征方式,建立税收收入与资源价格上涨同步增长的机制。

  首先,进一步扩大资源税的范围,对开发、利用应税自然资源的中外纳税人统一征税。未来将地热、矿泉水等水资源全面纳入资源税征收范围,逐步对各类水资源的利用征收资源税;将耕地占用税并入资源税;在条件成熟时,逐步将土地、森林、草原、滩涂等自然资源纳入资源税征税范围,进一步体现自然资源有偿使用的原则。

  其次,逐步提高资源税税负水平。结合资源产品价格调整和收费制度改革,适时取消不适当的减免税,并适当提高税率(税额标准),调节资源开采企业的资源级差收入,促使其规范资源开发行为,以利于节约资源和保护环境,并增加财政收入。

  第三,完善资源税计征方式。目前资源税实行“从量定额”征收,改革可对部分价格变化比较频繁、幅度比较大的应税产品,改“从量定额”征税为“从价定率”征税。目前,可先将原油、天然气、煤炭的征收方式改为“从价定率”征收,下一步再研究调整其他品目矿产品征收方式。同时,研究资源税实施价外征税,通过税负传导,使资源税对资源消费行为产生影响,促进资源的节约使用。

  财政部官员表示,资源税改革的目标是“对资源税进行整体改革,而不是个别调整”。

  现行资源税的法律依据,是1994年1月1日起施行的《资源税暂行条例》。条例规定了资源税征税范围,包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐七大类。

  资源税的应纳税额,按照应纳税产品的课税数量和规定的适用税额标准计算。其中原油的税额标准为每吨8元至30元,天然气为每千立方米2元至15元,煤炭为每吨0.3元至5元。

  资源税改革的大方向是“提高资源产品税负水平”,但具体到原油、天然气、煤炭等资源产品,提高到多少需要权衡各方面的因素。

  财政部一位官员曾公开表示,改革拟将原石油资源税税率定为10%,初期减按5%征收。依此方案,若国内原油价格以每吨5000元计算,按10%的税率征收,原石油资源税每吨税额将达500元,减半征收也达250元,和现行石油资源税每吨30元的最高税额相比,税负显然将大幅提高。

  事实上,近年来政府通过调整资源税税额标准,在逐步提高资源税税负水平。从2004年底至今,财政部、国家税务总局先后提高了陕西、山西、内蒙古等20个省份的煤炭资源税税额。此外,调高了钼矿石、焦煤、铜矿石等产品资源税税额标准。在全国范围内提高了原油、天然气的资源税税额标准,部分油田的原油、天然气资源税税额已达到资源税条例规定的最高标准,即每吨30元和每千立方米15元。

  同时,财政部、国家税务总局取消了资源税的部分税收优惠。尽管如此,资源税税负仍处较低水平。如目前大部分省区的煤炭资源税适用税额标准在每吨3元左右,大多未达到每吨5元的最高标准。

  据国家发改委3月10日发布的数据,今年2010年2月中国主产省煤炭平均出矿价为每吨704元,若按煤炭资源税每吨5元的最高标准换算为“从价定率”,目前的煤炭资源税税率最高仅为0.7%。

  财政部财政科学研究所在其专题研究报告中建议,资源税改为“从价定率”征收后,具体税率应为销售价格的5%至15%。可见,要缩小十几年资源价格大幅上涨与低税负间的落差,资源税税负水平大幅提高将难以避免。

  “但开始征收石油特别收益金后,提高原油资源税的压力减轻了许多。”财政部一位官员表示,征收特别收益金前,石油企业的超额利润很高,资源税改革面临的压力很大,目前缓解了很多。而且资源税税率的设计,还要均衡考虑其他行业的负担。

  利益羁绊

  按现行体制,除海洋石油资源税归中央外,资源税收入归地方政府所有。资源税改革触及中央与地方、地方与地方之间的利益分配。因资源税税负提高后,一些资源大省的收入增加,而净买入资源的省份负担会加重。尤其是石油、天然气和煤炭等关系民生的资源,价格上升必然带来生活负担加重。政府需要相应提高“低保”等救济和福利标准,财政支出压力随之加大。

  对此,有专家建议,对资源税改革后增加的收入,应在中央和地方政府间划分,中央分得的收入可用于受损行业和弱势群体补助。据悉,中央政府也希望建立资源税分享机制,但对此设想,资源大省存在很大的抵触情绪。

  据财政部一位官员透露称,预计此次资源税改革不会触及收入归属问题,仍将保持原有格局,以避免地方政府的抵触,使改革得以顺利进行。而且,中央政府2006年开始征收的石油特别收益金,收入全部纳入中央财政预算管理,收入用于公益性行业和困难群体补助支出。

  除政府之间的利益调整,资源产品税负上升,引发资源和相关商品的价格调整,这对资源和相关商品价格的形成机制提出挑战。对此,财政部和国家发改委也存在分歧。

  财政部认为应该首先完善资源商品价格形成机制,让资源商品的稀缺性在价格中得以体现。而发改委认为,应该首先提高资源税税负,体现节约使用资源和转变经济增长方式的政策目标。

  目前,资源商品以及资源相关商品价格,并不完全是由供需决定的市场化定价,政府管制和干预无处不在,资源商品价格不能按经济规律在商品间顺畅传导。而且资源及相关商品价格,还承载了众多政府公共政策目标。如煤价和电价多年“顶牛”,价格形成和传导不畅。

  同理,原油和成品油价之间亦如此。国际原油价格完全市场化,而国内原油和成品油由少数国企垄断经营,成品油定价是政府管制和指导下的“半官半市场化”。目前,中国95%的商品由市场供需定价,其余5%非市场定价的商品,多数是资源及相关商品。

  显然,政府也已意识到资源税、费改革和资源性产品价格形成机制的内在关系,两项改革必须联动才能成功。因此,2010年《政府工作报告》中“并为资源环境税费改革和资源性产品价格改革留有一定空间”的表述,将税费改革和价格改革放到了一起。

  时间窗口缓缓关闭

  提高资源性产品税负被认为是有利于转变经济发展方式、促进产业结构升级和提高增长质量的良策,但2007年的通胀上升和2008年下半年爆发的国际金融危机,导致这项原来可望于2007年初实施的改革一再延迟。

  早在2006年底,由财政部、国税总局等部门制定了资源税改革方案,国务院计划于2007年初开始实施。但是,自2007年3月开始,居民消费价格指数(CPI)增幅超过了政府设定的3%目标,自8月开始,CPI增幅更是冲高至6%以上,全年居民消费价格指数同比上涨4.8%。

  政府希望通过改革矫正税制不合理带来的扭曲,又担忧改革对处于高位的居民消费价格火上浇油。提高资源税税负,对积聚了很强涨价动能的原油、天然气和煤炭等而言,必然成为推动相关商品涨价的契机。通胀高企引起政府警觉,资源税改革被搁置。

  进入2008年,国家税务总局提出“希望在2008年,资源税的改革方案和条例修订能够出台实施”,但在当年2月CPI上涨8.7%后,政府部门不再强调推进资源税改革是一项紧迫的任务。

  正是对通胀高企的顾虑,2008年初,国务院常务会决定“成品油、天然气、电力价格不得调整”,这也意味着资源税改革必须暂停。2008年CPI同比上涨5.9%。

  进入2009年,在国际金融危机的冲击下,全球大宗商品价格大幅下跌,中国CPI也随之快速回落,掣肘资源税改革的最大阻力不再。国务院办公厅2009年5月25日转发国家发改委的通知重申,2009年要“研究制订并择机出台资源税改革方案”。

  如果认为通胀高企是阻碍资源税改革要因,那么,居民消费价格指数为负的2009年,应该为推出此项改革打开了机会窗口。

  自2009年2月至开始,CPI开始为负,并延续到10月,CPI连续为负长达九个月的时间,改革推出应该比较从容,但改革最终还是没有成行。当时所称的2009年通缩状态下,资源税改革延迟又有了新缘由,即提高资源税税负会增加企业生产和居民生活成本,对“保增长”和“促消费”不利。通胀时担心推高物价,通缩时又担忧影响经济增长,近十年来中国税制改革的推进,总在宏观经济层面的说辞中延迟。

  最新统计显示,今年3月11日,国家统计局发布前两个月数据,1月-2月,工业生产、规模以上工业增加值同比增长20.7%,比上年同期加快16.9个百分点,比2009年12月加快2.2个百分点。投资和消费增长均高于上年同期,经济回升势头无疑。

  但是,在不再担忧资源税改革影响经济增长的同时,2月CPI居民消费价格同比上涨2.7%,涨幅比上月扩大1.2个百分点,通胀水平开始攀升。担忧资源税改革的宏观因素总是此消彼长,适宜推出改革适宜的通胀时间窗口似乎又开始关闭。

  虽然政府称,确定全年3%左右的通胀目标为资源税改革“留有一定空间”,但2月CPI已达2.7%,所谓“空间”已经不大,何况还有水、电、气等资源性产品价格改革需要推进。

  财政部财政科学研究所所长贾康认为,目前通货紧缩压力已不复存在,通胀虽有预期,但还没有现实形成较大压力。经济回升后,企业抗压能力也有所增强。“现在应不失时机地推出资源税税负向上调整的改革。”

  

责任编辑:侯力新
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