先天缺陷引地方债务之忧 分税制二次改革迫在眉睫

　　核心提示：分税制改革形成的财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。与其允许地方政府发债，还不如改革分税制。

　　16年来，分税制改革的推进皆因中央与地方的利益关系而举步维艰，尽管其备受瞩目。

　　这一次，“两会”代表们并没有明确而直接地提出分税制改革，但在经历了上一年度地方融资平台的疯狂举债后，社会各方对地方债务问题的关注有可能逆向推动分税制改革。

　　如第十一届全国人大代表、安徽省发改委主任沈卫国所言，地方融资平台风险究其根源，既有地方经济发展滞后原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素。

　　财税体制下一步怎么改，目前尚无定论。但2010年预计将突破万亿的赤字财政已是板上钉钉。

　　货币政策的空间已经很小，财政政策逐渐上位。

　　然而，地方政府高负债以及隐性债务的问题也早于2009年若隐若现。

　　疯狂借贷的好日子恐怕不再有了，在“钱袋子”的问题上，中央与地方的“拉锯战”已经打响。财政压力转为税收压力，端倪已现。

　　分税制“单兵突进”

　　分税制改革确实留下了很多令人诟病的话题，但这一结局也许正是其他多项改革滞后、与之不匹配而造成的。

　　上世纪80年代初到90年代初，这十多年国内反复讨论怎么走才是“公平”的路线。邓小平南巡讲话，确立了社会主义市场经济体系这个总体的目标模式后，财税配套改革于1994年隆重推出，将以往几十年的行政分权改为经济分权。

　　事实上，分税制的出现恰恰是体现公平的重要一环：企业不分大小，不论行政级别，依法纳税，公平竞争；而中央与地方的财税分配关系也得到相对稳定。

　　“谈到分税制度的时候，很多人往往只看到它是处理中央和地方关系。”财政部财政科学研究所贾康认为，“分税制首先使我们可以凭借这样一个以政控财，以财分配的安排，正确处理政府与企业的关系，也就是以分税制来革除财税分配的旧体制的症结，不论在过去几十年的集权时期还是分权时期，过去没有真正改变就是按照行政体系分配的根本问题。”

　　因此，分税制的推行在1994年也有其不可忽略的现实意义。

　　上世纪80年代至分税制改革前的十余年间，中国经济出现持续性的高速增长，国内生产总值年均增幅在10%左右，但国家财力并未同步增长，或者说，税收收入的增长速度明显落后于税源的增长速度。

　　公开数据显示，从1979年到1993年，我国的财政收入占GDP的比重逐年下降，1979年这一数字为28.4％，但1993年已经下降到12.6％。年均下降超过一个百分点。

　　而另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％，中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。

　　由于中央财政“钱袋子”吃紧，那些年甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事件。

　　1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在艰难时世中诞生。改革内容包括：重整税收结构，取消一些不合理的税种，代之以较符合市场化改革的税种；重新划分中央税、地方税、中央地方共享税，使中央取得更大的财源；设计了一套税收返还制度以保护各省市既得利益。

　　根据财政部的公开数据，1993~2008年，全国财政收入由4349亿元增加到61330.4亿元，增长了13倍，年均增速高达19.6%；全国财政收入占国内生产总值的比重则由12.3%提高到19.5%。分中央和地方看，1994~2008年中央财政收入年均增长17.6%（以1994年为基期），地方财政收入年均增长18.7%，实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”。

　　然而，尽管1994年的分税制改革以及2002年的所得税分享改革，都被认为是具有划时代意义的，但亦无法掩盖其先天不足、后天不补。

　　缺陷与生俱来

　　“分税制改革，财权与事权必须相统一，两个职能的调整也必须相协调，否则，单兵突进的分税制究竟能有什么效果值得怀疑。” 财贸所副所长高培勇就曾公开表示，多年来，其他的改革大大滞后于分税制改革。

　　“设计任何一种税收制度，首要的是通过这个税制落到钱上。‘钱’数是很重要的，而参照系数是什么，以及政府要做多少事，必须要连在一起来看。”高培勇认为，中国的财政应该走以支定收的路，政府想花多少就花多少是很大的误解。

　　换句话说，是以收定支，还是以支定收的根本问题。

　　他认为，应该依靠政府职能界定政府支出，然后按照这个支出水平去确定政府收入。“不同级次的政府实际上是有不同的分工，这种不同的分工不同的职能格局就决定不同的支出标准、不同的支出水平，这是设计分税制方案的时候一个最根本、最清晰的参照系，没有这个东西，分税制设计肯定是会有偏差的。”

　　事实上，1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，以增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱，但当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。

　　尤其是，我国有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。过多的政府层级使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入，而只能加大共享收入。但同时，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。

　　1994年采取配套改革之后，由于省以下体制过渡不顺，原来的一些矛盾和新的矛盾在交织和积累，引出的是财权的中心上移，事权的中心下移，全国财政收入在增长，地方财政收入也在不断提高的情况下，中央和地方在财政比例中上升，而县乡的财政困难却凸显出来，欠发达地区尤为强烈。

　　“由于省以下一直没有真正实行分税制，所以事权中心下移，财权中心上移，造成的问题不是分税制之过，恰恰是没有真正进入分税制轨道，而税收包干制、分层制等负面作用累计和放大，特别在基层表现得最明显。”贾康认为。

　　分税制实际上成了“分钱制”。

　　为了缓解县乡财政困难，实现省以下财政层级的扁平化，近几年来，财政部在省以下财政管理方式上做了较大改动，推进了省直管县和乡财县管改革的试点。

　　经营城市“找补”钱袋子

　　有数据显示，地方的资金缺口仍然庞大。实施分税制以后，中央财政收入占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%，但地方政府支出却占60%，中央政府支出只占30%左右。

　　毫无疑问，地方财政缺钱只能向当地企业和居民收费、摊派和集资。分税的十多年来，争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。

　　地方政府需要“开源”。

　　有消息指出，2009年，杭州土地收入达1200亿元，超过上海、北京居中国城市之首。过去10年间杭州房价上涨了将近10倍，而杭州城建资金支出几乎全部来自土地出让金。

　　而北京2009年由于土地市场的火爆，卖地收入5倍于财政赤字。

　　在城市建设拉动当地GDP的同时，由于对政府官员的考核以GDP为主，这种政府经营城市的模式已经被广为复制。

　　事实上，地方财政早已经被这种模式“绑架”，或者说沉溺其中。2009年全国卖地收入1.6万亿，同比大增60%。

　　当地方财政成为“卖地财政”时，房地产市场的调控也将成为一场没有结局的闹剧，成为中央与地方的利益博弈。

　　以上海为例，今年该市的财政预算中，土地使用权出让金收入将达到900亿元的历史新高，这些钱的用途已经做了明确的规定。除非中央能够包揽地方财政的资金缺口。

　　房价问题已经不再仅仅是房价问题了。

　　除了增值税、营业税和企业所得税，地方财政“开源”的其他途径还包括中央代发的地方债2000亿元，以及2009年疯狂融资的地方融资平台。而在地方投融资平台中，去年一年放贷速度超常的商业银行扮演了重要的角色。

　　数据显示，我国的地方融资平台在2009年一年内迅速增长到8000多家。

　　中金公司的一份调查报告显示，按照广义口径，地方政府融资平台贷款余额预计为7.2万亿，其中2009年净新增约3万亿。2009年底，地方政府融资平台贷款余额约占贷款总额的18%。

　　有学者认为，目前各级政府融资平台资产负债率普遍高达80%以上，有些甚至提高到100%。但与之相比的是，地方政府作为融资平台的真正还款人，其还款能力和意愿或存质疑。

　　显性债务尚且如此，隐性负债恐怕更难以了解其规模庞大程度。

　　两会期间，一位来自山东的政协委员就表示，由于全国绝大多数地方政府官员在任时间平均较短，因此均出现任期内大量举债的短期行为，“有的地方官员在任尚不足3年，但负债几乎要20－30年才能还清”。

　　地方债务之忧

　　对地方融资平台风险，决策层显然已经达成一定程度的共识。

　　国务院总理温家宝在政府工作报告中提到：“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。”

　　3月6日上午，在十一届全国人大三次会议记者会上，国家发改委主任张平、财政部部长谢旭人、央行行长周小川也从不同层面，一并解读了当前地方融资平台面临的问题。

　　银监会也要求商业银行坚决执行贷款“三查”，并将现有的平台公司“项目包”逐笔打开，进行严密梳理，对贷款实施分类处理。同时，对无资本金、仅靠财政担保的项目停止新授信。

　　此前就有消息称，财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件，其中很重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的“担保函”无效。

　　事实情况是，我国《宪法》规定地方政府不能举债。而地方财政对债务提供担保也是被禁止的。但实际上，地方政府能够担保贷款，这是一个公开的秘密。

　　瑞银经济学家汪涛测算，到2010年底，地方政府债务总额将达11万亿元以上，超过GDP的30%。与此同时，2009年向地方融资平台发放的贷款占比很大，预计2009－2010年发放的贷款将在今后几年产生2.5万亿－3万亿元的不良贷款。

　　政府或许不担心负债，但肯定不愿拖累银行，重蹈1998年覆辙。

　　但现在，地方政府欠银行的债务可能以正常贷款的形式出现在银行的资产负债表上，也有可能已经化为银行的坏账，或者被减记和转移。

　　这个时候，哪怕地方政府控制负债规模的主观意愿已经达成，但投资欲望的膨胀恐怕仍将倒逼负债难以停顿地直线上升。

　　财税“拉锯战”

　　在严控地方融资平台的同时，中央代发2000亿地方债也将继续。

　　政府工作报告指出，今年拟安排财政赤字10500亿元，其中中央财政赤字8500亿元，继续代发地方债2000亿元并纳入地方财政预算。中央赤字规模较去年增长1000亿，地方债则继续保持相同额度。

　　但即便如此，根据审计署2009年12月29日发布的审计结果公告，截至去年10月，依旧有45%扩内需地方配套资金没有落实。

　　加上2010年超万亿的大赤字财政，中央财政收支矛盾越发严重。

　　1月中旬，财政部副部长丁学东就曾表示，2009年为了缓解财政支出扩大和大规模减税之间的矛盾，采取了一些手段，包括燃油税改革和提高烟草税等，2010年这些手段没有了，而经济社会发展面临的困难和矛盾依然很多，金融和资本市场的风险并未完全消除，因此2010年财政收支紧张的矛盾预计会更加突出。此前，财政部部长谢旭人也发出了同样的信号。

　　有专家因此认为，今年的宏观税负环境可能变得更糟，“结构性减税”或只是一种美好的愿望。而地方有着1.6万亿的卖地收入，这也将使中央与地方的财税“拉锯战”愈演愈烈。

　　2008年时，曾有两会代表提出，希望适当降低中央财政集中度，给地方财政以更大空间。但财政部于2008年8月的回复，基本否认了这一想法。

　　答复中称，2007年，我国中央财政收入比重为54%，如果考虑按照有关政策规定必须返还给地方的部分收入，中央实际收入比重为46%。判断中央财政集中度是否适宜，应当立足现实国情，遵循市场经济条件下政府间收入划分的一般规则，具体问题具体分析。结合我国实际，我们认为，目前不宜降低中央财政集中水平。

　　该答复表示，上述不支持的原因在于，一来，我国地区发展差异较大，经济仍处于起步阶段，中央财政不适度集中财力，难以实施有效的地区均衡，从而统筹配置资源，集中办一些事关民生的大事。二来目前我国的财力集中程度也明显低于其他国家水平。总体上看，无论是发展中国家还是成熟市场经济国家，中央财政收入比重通常在60%以上。

　　一些学者也显然更支持继续推进分税制改革，他们认为，分税制改革形成的财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。由于受我国预算法等法律法规的约束，政府的融资活动长期以来缺乏统一的规范化管理，处于自发寻求融资渠道和变相发债的状态，成为财政风险的主要险源。

　　中南财经政法大学的乔新生就认为，与其允许地方政府发债，还不如改革分税制。因为地方政府所面临的财政问题，从根本上来说是中央与地方在财权、事权分配上不合理所造成的，即地方政府在财政收入中只占30%左右，却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共产品开支。对此，发债只是治标而不治本。