降行政成本真难

　　公共管理一直强调，最靠近服务对象的政府提供的服务应该是效率最高的、质量最好的，因为它最了解服务对象的真正需求。所以，政府应该在政治上集权，在行政和财政方面分权

　　行政成本居高不下，不仅加大了各级财政压力，还会影响政府的行政效率和社会形象。 造成高行政成本的原因，与中国自身的体制、庞大的政府机构，以及预算的编制、执行、监管不力都息息相关。那么，如何使行政成本降下来？国外的经验是否可以借鉴？中国的财政预算如何能透明？政府的改革如何进行？《新财经》就这些问题，专访了国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授和中山大学政治与公共事务管理学院副院长倪星教授。

　　行政成本为何居高不下

　　《新财经》：与其他国家相比，中国的行政成本太高是毋庸置疑的。造成行政成本居高不下的深层次原因是什么？

　　竹立家：中国行政成本的来源主要有两部分：第一是预算内的，就是从财政收入中支付；第二是预算外的，也就是用体制外的收入来支付。

　　中国的行政成本始终居高不下的原因：一是行政成本的公开透明度不够，无论是预算内还是预算外都不透明；在预算外资金中，成本转化了多少谁也说不清楚，因为预算外的收入就是不透明的。在这种情况下，各地的公共积累中还有“小金库”，这部分资金连预算外都没有纳入。所以说，中国的行政成本是一本糊涂账。以2009年为例，我们看看预算外收入是多少：土地收入是1.6万亿元；行政执法性收入，也就是公共服务收入，比如工商、公安罚款收入在1.2万亿～1.3万亿元左右；国有企业利润是1万亿元左右；社保收入也有近万亿元，这部分收入是可以算出来的。还有一部分是国有资产租赁和服务收入，这些没有具体的数字，我估计也在5000亿元左右，这部分收入很大一部分都流入“小金库”了。所以说，2009年中国的预算外财政收入，至少不低于5万亿元。

　　二是预算外审计力度不够，预算内的审计现在还比较到位，但是，审计完了就不了了之了。这种现象非常普遍，特别是在一些政府的要害部门。预算外收入就更没有人关注了，想想看，5万亿元的资金没有人审计，没有人监督，会是什么结果？所以，公开透明是反腐败的关键词，只有做到了公开透明，才能谈到监督，否则监督无从下手。在国外，挪用预算资金就是刑事罪，在中国，不但没有罪，连处理都不处理。中国的法律法规确实不少，但最大的问题是执行不力。司法部门是维护法律公正性和严肃性的重要机构，但这个机构如果起不到作用的话，这个社会就没有公正性了。

　　倪星：中国行政成本高的原因有三方面：第一，与政府有关系，中国政府的规模比较大。中国的市场经济现在看应该是比较成熟了，但还不像西方国家那么健全，社会的自治能力不太成熟，志愿服务业比较欠缺。所以，在这种情况下，很多事情还需要政府的干预，为了维持大政府，行政支出肯定高。从政府的角度讲，过去是一个革命性的政府，是斗争需要的，大量的支出是国防建设和军事建设。后来慢慢变成了一个建设性的政府，用大量的资金办企业，搞基础设施建设。在这个过程中，政府也有一个很大的变化，就是给企业的投资越来越少，主要抓经济建设，搞基础设施建设，这是一个很大的进步。再后来政府从建设性政府慢慢向公共服务型政府转换，现在政府也明确承诺要抓教育、医疗等基本的社会保障，向农村的支出比重会越来越大，这是一个基本的趋势。

　　第二，行政的运行效率低，这么大一个政府运行起来效率肯定低，可能有些时候领导一重视，我们的效率才会高起来。所以，整体上政府的效率相对较低。

　　第三，中国的腐败现象严重，有很多灰色消费，公车消费、公款旅游、公款吃喝，这些费用每年每一项都有几千亿元。

　　《新财经》：说到“三公”消费，这是让老百姓深恶痛绝的，这种现象为什么屡禁不止？

　　竹立家：从数据上来看，中国的行政成本预算内支出反映得不是很多。2006年我就估算过，当年的公车消费、公款伙食费、干部出国费用三项支出加起来总额达9000亿元，但后来财政部预算司进行了回应，说三项支出总额加起来不过1200亿元。其实，真正的行政成本或者是拿不到桌面上的行政成本数目可观，像豪华办公、公款消费这些都是用“小金库”的钱来补贴。前段时间有报道说某个县盖了一排小别墅，都是利用公共资源给官员自己谋好处。住房现在是一个非常大的腐败现象，房改以后很多官员的房子还是单位分的。我把这部分支出界定为“软腐败”，也就是权力腐败。中国的官员太多，这些人都是要权的、要消费的、要房子的。虽然国家在各个方面都有很多规定，但规定归规定，各地政府有资金使用的权力和执行力。

　　预算改革为何停滞不前

　　《新财经》：中国的预算改革从1999年就开始了，为什么到现在为止还是没有太大的进展？

　　倪星：中国的预算改革有两个层面：一个是因为外部的压力，比如社会进步了，民主政治的基础给执政党施加压力；另一个是政府自身的理性化管理。政府一般遵循的是理顺趋势，改革是政府自发的，如果政府觉得自己的效率比较低，随着政府官员素质的提高，会自上而下地进行规范。所以，预算改革是一个理性化和民主化的过程，是一个外在和内在的结合过程。中国政府的改革应该是在这两种推动力之下发生的一些变化。总体而言，可能对外部民主化的回应稍微欠缺一些，很多改革要加上内部控制经营化管理的趋向。

　　从这个角度看，预算改革肯定是有限的。因为改革是自我施压，某种时候是自我革命，说起来简单做起来难。所以，预算改革有时候看上去很奇怪，比如去年广州市把预算报告公开了，上海却说要考虑一下。广州市预算公开后，广东省财政厅厅长却说预算公开没有法律依据，如果这样的话，广州市的预算公开就是违法了。但根据《政府信息公开条例》，政府预算都应该是公开的。预算公开存在大量的可操作空间，是政府自己愿意干才干。这种公开与主管领导的自我意识有关系，如果领导觉得不合适就无法公开。

　　《新财经》：最近，财政部也在做深化预算改革，设立了一些反映行政成本支出的科目。另外，也在推广“省直管县”的措施，您认为这些改革措施能解决哪些问题？

　　倪星：可能会有一些变化，但不可能产生根本性的作用。不管是县管财政，还是乡管财政，不能说上级政府就是好的，下级就是不可靠的。通过上级的监控来使下级更加规范，这是中国现行体制下最理所当然的一种选择。本质上说，一级政府应该是当地人民选举产生的，整个财务收支状态应该是当地老百姓最清楚、能最直接了解的。“省直管县”的监督方式有一个天然的悖论，因为中国的下级官员都是上级指定的，从某种意义上说是一种政治关系，上级能监督下级吗？

　　竹立家：深化预算改革是一个方向，尤其对于行政成本这一块，肯定能起到一定的作用。但是，只设置一些行政成本科目，起不到根本性的作用。

　　现在中国最大的问题是体制问题。在封建社会，皇帝可以利用权力胡作非为。现在各地的官员当了一把手后，权力几乎是没有制约的，人权、财权都一个人把，在本单位形成小圈子，公共的收入也好，公共的费用也好，他都有权力支配。现在的形势是形成了两个比较大的倾向，一个是个别公共机构的一把手权力无限膨胀，另一个是单位的职工和老百姓话语权基本被剥夺。在这种情况下，权力几乎是没有制约的。为什么腐败现象层出不穷，为什么百姓怨气越来越大，原因主要在这儿，这是很危险的趋势。

　　哪些经验可以借鉴

　　《新财经》：中国古代有“官不修衙”的传统，虽然“官不修衙”并不是说古代的官员有多廉洁，是因为当时的制度和环境所致。那么，古代的制度对于今天有没有一些可以借鉴的作用？

　　倪星：国家和政府的管理有两个口径：一个是政府与外部的关系，一个是政府内部的自我理性化管理。中国古代的很多治理经验值得我们今天学习，比如过去的科举考试、监察制度都很先进，为什么后来没有开出一个现代政治民主之花呢？因为这些制度只是一个专制集权的工具，缺乏外部的民主制度。所以，政府的管理再理性化，政府的效率再高可能也不是一件好事。

　　竹立家：权力是指公共权力，在任何时代、任何社会，权力都有一种欲望。绝对的权力就等于绝对的腐败。人类文明的进步是要把权力关在笼子里，通过各种制度安排和制度约束促进文明，文明就是制度的一种进步。光有好的理念，好的理想没有用，要在制度安排中体现出来，文明本身就是一种对公共权力或政府权力的制约。

　　《新财经》：国外在公共预算方面有哪些可以借鉴的经验？

　　竹立家：国外的预算没有分预算内和预算外，财政的入口和出口都是统一的。另外，财政收入和支出也是公开透明的，除了一些秘密的费用，比如安全费用、外交费用等机密的费用外，其他财政收支全是公开透明的，国外的议会在财政预算资金使用的监督方面起着重要作用。

　　国外的政治机构和官僚机构只是一种职业，国外的官员没有通过权力来捞取个人享受、个人好处或者胡作非为的念头。当官就是他的一个职业，当官的目的就是为公众服务的。比如，德国的一个市长坐公交车上班，车上也没有人给他让座，这在国外是很正常的事情。国外的官员不用公共财政为自己消费的理念已经深入人心，他们把挥霍和浪费当做一种可耻的行为。公共预算也有民众的监督，公民权利的表达都比较健全。

　　倪星：国外有民主和直选的机制，很多问题可以解决。日本在上世纪90年代进行行政改革的时候有一个基本的准则，为了控制政府的编制，采取了一个“一加一法则”，就是增加一个编制就必须减去一个编制，有效地控制了政府的规模。

　　《新财经》：我们知道，财政支出分大体分三部分：一是行政管理、国防、司法等维持基础性社会秩序的国家基本开支，二是包括公共工程在内的建设性开支，三是包括教育、医疗、各种福利保障在内的民生开支。这三部分的比例如何分配才算合理？

　　竹立家：美国的社会福利保障大约占到财政支出的50%左右。北欧国家占到60%以上，这些国家在经济方面的投入占5%左右，比例很少。中国的社会福利占财政支出的比重一直在11%左右。而在经济方面的投入占比很大，大约占财政支出的一半左右。

　　今年全国“两会”的一个重要核心概念就是结构调整，主要是资源和机会的重新配置，所以，下一步我们必须把钱放在增加老百姓工资、福利、医疗服务上。现在，中国的国民收入中，老百姓收入占国民收入总额的50%左右，另外50%是企业和政府的。而发达国家老百姓的收入占国民总收入的70%左右，美国就是这个比例。所以，中国的国民收入比例是不合理的。中国的贫富差距之所以大，就是因为国内消费市场打不开，老百姓手里没钱，即使有点钱还得保孩子上学、保养老、买住房。所以，现在必须调整结构，把财富转移到老百姓手里。

　　倪星：从世界各国的普遍情况看，政府用于公共服务、社会保障的支出应该是最多的。很多国家都在60%～70%以上。而行政管理费用一般比较低，一般在10%甚至更低点。中国用于基本建设项目的开支比较大，中国政府承担了大量公共工程、高速公路、机场的建设，尤其是2009年金融危机时期，更加扩大了基本建设的支出，这也是中国特色。

　　改革应该从哪开始

　　《新财经》：广州市财政局去年在自己的网站上公开了部门预算，引起了社会的强烈反响，但这只是中国预算公开走出的第一步，还应该从哪些方面来推动预算公开？

　　竹立家：可以从两个方面来说明：广州市财政局能在网站上公开预算首先值得肯定，这是公开透明的开始。但公布不能是一种被迫的、糊弄的心态。而且要公布细则，财政预算的每一项，每一笔钱是怎么花的，花在哪个项目上，等等。

　　公共财政预算有三个原则，一是预算的编制和执行要分开，要坚持人大常委会编制预算，政府执行预算的原则；二是民主公开透明的原则，预算的编制过程必须民主化，公开和透明，不能编完了只是公布一下。国外的政府预算就是反复与社会民众协商，与议会协商，与管理委员会协商后才能定下来，但中国没有这个过程。三是细化，要有明细。这样便于形成一个预算方案。美国的预算方案谁都不能变，总统也不能乱花国家的一分钱。有临时需要资金的时候，必须重新提出预算，议会重新执行，重新讨论，等待审批。

　　当然，人大常委会也必须改革，现在的人大代表基本上是推荐制，有些代表没有起到真正代表人民的作用。所以，必须进行体制改革，一是要改变推荐制，实行选举制。二是要专业化，要通过选举产生一些人才，特别是有法律背景的人才，到人大常委会能真正做到议事。三是人大常委会要民主化。人大常委会是一个民主机构，是监督政府的，要对政府的一些决策和方案提出意见。

　　预算公开不只从法律层面上监督，预算公开应该是政治层面的概念，是政府体制的一个主要组成部分。政府既然有公共权力，在行使公共权力的过程中就必须公开，政府是为人民服务的，政府花钱当然要让人民知道，要让人民同意。只从法律层面制约不行，要从政治层面规定预算必须公开，这是社会主义基本政治价值的要求。

　　倪星：现在缺乏一个外部真正的回应机制。法律的推动要有民主机制，要有社会压力。法治的前提应该是民主，我们要用治理的“治”，不是用制度的“制”。法律是民意的体现，我们现在就比较欠缺这个东西。现在的部门立法，每个部门自己搞一个法律条案，通过人民代表大会通过，法律之间相互打架，大量的具体细则都交给行政部门去制定。

　　《新财经》：解决行政成本过高的问题还得从政府自身抓起，您认为，政府应该从哪些方面入手进行改革？

　　倪星：政府改革首先要有一个宏观视角，政府是整个大社会中间的一个主体，社会主体有三部分：政府、市场和社会。一个成熟的市场机制，一个高度发达的社会，政府规模可以适当小一点。如果是市场经济发育不成熟，社会自治能力不够的国家，政府一定是大政府。中国现在就很困惑，市场经济做得不错，但社会自治还是举步维艰，这方面本来可以发挥民间的支援精神，来分担很多公共服务。但是，政府在很多时候比较谨慎，因为它会担心控制不了，我觉得这个担心大可不必。反而应该更好地实现市场经济的运转，解决国有企业垄断问题，进行社会自治精神的培育，对非盈利组织要实行免税政策，这些问题应该着重解决，这是政府提高效率的一个非常好的前提。

　　从政府自身的观念来讲，中国是一个中央集权的国家，这种集权制如果是为了维护国家的统一和独立，再怎么强调集权都不过分。但是，在现在这个时候，单纯地讲集权，或者所有的权力向上集中本身就是问题。公共管理一直强调最靠近服务对象的政府提供的服务应该是效率最高的，质量最好的，因为它最了解服务对象的真正需求。所以，我认为应该在政治上集权，在行政和财政方面分权。避免过去的一放就乱，一收就死的现象。

　　另外，还应该注重地方民主直接参与的问题。以现在的情况，肯定是一放就乱，因为下级官员是由上级指派的，一放权肯定无法无天了。中国的老百姓应该提高意识，很多事情应该直接参与，起到对官员的直接监督作用，要转变一个思路。西方国家就不存在这个问题，西方国家的地方政府、议会、议员都是民众直接选举的，如果干不好，民众不能容忍的话，重大决策就通不过。