在现有框架内完善社会保障更有利

　　采用社会保障税的形式筹集保障资金，也许是“完善”了筹资形式，但是这种简单的完善，纯粹是形式上的，而非实质上的，而且还将增加制度运行的成本。如果完全由财政部门一家负责，现有的一些职能部门就要将一部分职责转交给财政部门，那么，如何协调他们与财政部门的关系，就是个严重问题。这一点，我们是有前车之鉴的。

　　财政部负责人4月1日表示，将“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相结合，研究开征社会保障税”。虽然财政税务部门几乎年复一年提出这个要求，但这一次，仍然引起各方的关注和担心。而这种担心是有道理的，至少在近期，中国有没有必要开征社会保障税，大可商榷。

　　社会保障税，或者社会保险税，是税中的另类，虽名为税，其实并不是税，至少不是严格意义上的税。就如现在普遍开征的排污费和矿产资源使用费，虽然名义上是费，但实际上是税（庀古税）一样。这有两个原因，一是社会保障税，具有专款专用的性质，社保税只能用于社会保障支出，而一般意义上的税，则没有也不可能实现指定用途；二是社会保障税具备有偿性的特征，个人缴纳的该税，将来必须返还给纳税者个人，而一般意义上的税，则完全不具备这个特点（只能说整体有偿，而整体有偿，在经济学意义上就是无偿），否则税收就失去了存在的意义。

　　采用社会保障税的形式筹集保障资金，也许是“完善”了筹资形式，但是这种简单的完善，纯粹是形式上的，而非实质上的，而且这种“完善”还将增加制度运行的成本。在中国，社会保障是个庞杂的概念，包括但不限于养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障。多年以前，我们确定了社会保障的一条基本原则，即“社会统筹与个人账户相结合”，核心是个人账户制度，而不是税收制度。这不同的保障内容，由人力资源和社会保障部门、卫生行政部门、住房和建设部门等“分关把守”。这一点，常常被国人所诟病，认为是“政出多门”，且必然“管理混乱”。

　　必须承认，这些部门，确实出现过管理混乱甚至腐败的现象，比如挪用社会保障资金等。但这并非制度设计上的缺陷，而仅仅是管理或者技术层次上的疏忽。问题在于，分关把守的各个部门，比税务部门更懂得各自领域的保险产品如何设计、如何改进。完全由财政部门统一管理，一并征收，能否做到这一点，大有疑问。在国外，也许征收社会保障税，有其必然性，因为，他们没有我们这么多的专司机构，采取税收形式筹集资金是自然而然的选择。

　　如果完全由财政部门一家负责，那么，现有的一些职能部门就要将一部分职责转交给财政部门，那么，如何协调他们与财政部门的关系，就是个严重问题。这一点，我们是有前车之鉴的，养路费改为燃油税，安置养路费部门的员工，社会付出了很大代价，这还是在费改税属于完全必要的情况下，而燃油费征收几乎没有任何技术难度，由税务部门征收还可以节约征收费用。以医疗保险来说，如果撇开卫生行政部门，无论是合适水平险金的计算、筹集还是发放，都几乎是不可能的。我们也没有理由认为，财政部门筹集成本就低于其他部门，实际上，现在中国税务机关的征收成本率（即征税成本与税收收入的比率）大于5%，而新加坡是0.95%，日本是1.13%，澳大利亚1.07%，美国只有0.58%。实际上，大部分人的社会保障资金，目前是通过单位代扣代缴的，十分方便，税收形式不见得更有效率。

　　也有人认为，现在，不少单位和个人欠缴社保费，已成顽疾，改为税收，法律级次提高了，可以改变这个局面。不过，这只是一厢情愿，个人所得税，已征收了20多年，偷税不还是十分普遍么？何况，社保税还不是完全意义上的税。

　　税收将是覆盖全民的，一个具体问题是，农民的社会保障税如何征收。社保税是一种工薪税，仅仅对工资性收入征收。现在，不同地方、不同性质单位的工资性收入五花八门，名目繁多，很难界定清楚。农民更是没有工资一说，工薪族的社保税是对雇主和雇员同时征收的，农民属于自雇者，要承受双重税负。这样折腾，还不如农民自己安排养老更划算。所以，只有像很多人建议的那样，如果征社保税，必须将农民排除在外。可是，按照身份确定纳税人，是不合法理的。

　　采取税收的形式，也许可以提高统筹级次。确实，因为统筹级次较低，社会保障的共济性体现得很不充分，降低了保障的功能。但是，一方面，统筹级次并非越高越好，各地的生活费水平、应该保障的具体内容，很不相同，统筹级次过高，缴费或者交税多的地区的利益就受损，是不公平的；另一方面，并非只有税收才能提高统筹级次,现在的收费制度同样能做到,比如养老保险的县级统筹改为省级统筹,就很方便,而且更能兼顾公平。

　　对于中国的社会保障制度来说，筹集方式和统筹级次的问题，不过是芥藓之疾，真正的问题是不公平。以养老和医疗保险为例，就分为机关、事业单位、企业和农民等不同的保险制度，保障水平完全是“看人下菜碟”。住房保障问题更大，住房公积金实行的办法是，个人交多少，单位就给补助多少，收入越高的人，补助越多，这对于体制之外的人很不公平。而且，在已有完备的商业银行房贷体系之外，另外设立住房公积金贷款体系，没有必要。公积金制度，照顾的是有稳定收入的人，而这些人恰恰是最不需要特别关照的。奥巴马的医改为什么引起全世界的关注和羡慕，就因为它旨在解决最穷的美国人的看病难问题，这才是问题的核心所在。

　　概括起来说，现在开征社会保障税，将现有的职能机构闲置不用，不过是叠床架屋。而与其另起炉灶，不如在现有框架内继续完善之。将来，制度性的差异缩小了，再考虑社会保障税，也不迟。

　　（作者系中央财经大学政府与经济研究中心主任）