来源：《新世纪》-财新网
作者：汪旭
只要各类审批制度和核准制度还在大行其道，鼓励民间投资就只能停留在文件上
民间投资松绑难
对于春秋航空董事长王正华来说，每次搭乘往来京沪的航班，都是趟郁闷的“揩油之旅”。
作为中国最大的民营航空公司，春秋航空至今未能申请到往来京沪的航班时
“我经常揩别人的油，占别人的便宜。”王正华苦笑说。
其实，早在2005年春秋航空成立时，“（中国民用航空）总局领导就答应给一两对京沪航班时刻”。不过，由于“京沪间航班太密集”，春秋航空始终未能如愿。原本期望北京首都国际机场三号航站楼启用后，春秋航空能在新增的100多对航班时刻中分一杯羹，但结果很让王正华失望。
“国航、上航、东航原来就有航班，分配新增时刻的时候，还能再要到，而我们一班没分到，民营航空公司一家都没分到。申请了四五年也等不来。”66岁的王正华虽语调平和，却难掩无奈。
这样的情形，并非王正华独有。2005年，国务院颁布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即后来所称的“非公经济36条”，希望能破除阻碍民间投资发展的种种门槛。几年过去，虽然民营企业生存空间有所拓展，但羁绊民企发展的“玻璃门”“弹簧门”却并未打破。
今年３月24日，国务院召开常务会议，研究部署进一步鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施。知情人士透露，此次“新政”仍有36条，重点在于降低行业准入门槛，鼓励民企“非禁准入”。相关意见在国务院常务会议讨论后，已由国家发改委完成修改，正待国务院领导签发颁布。国家发改委投资司一位官员在接受本刊记者采访时表示，“意见”应该会在本周向公众公布。
“‘老36条’光刮风不下雨。在实际操作中，很多职能部门和地方政府仍设置了重重障碍，不容许民间资本进入某些领域。希望这一次能动真格的，将政策落到实处。”温州中小企业发展促进会会长、中国中小企业协会副会长周德文表示了这一愿望。
又见“36条”
目前，民间投资主要集中于制造业、传统服务业和房地产业。周德文所指的那些领域或行业，虽然政策上没有明确限制，但各种审批、核准制度使得民间投资欲投无门。此外，在企业兼并、招标等操作过程中，民营资本也常遇“软钉子”。
这在垄断行业尤为明显。官方数据显示，近年来民间投资已占到全社会固定资产投资的一半以上，然而，在利润丰厚的垄断行业，民营资本仍是配角。全国工商联去年公布的数据显示， 2008年私人控股投资在电力、热力的生产和供应业中只占13.6%，在金融业只占9.6%，在信息传输、计算机服务和软件业中只占7.8%，在交通运输、仓储和邮政业中只占7.5%，在水利、环境和公共设施管理业中占6.6%。
由于“老36条”关于降低准入门槛的意见只得到部分落实，民间资本进入垄断行业进展不大，社会对此颇多反应。“新36条”的重点就是要推进行业准入，并以具体措施确保其落到实处。国家发改委投资司副司长罗国三称为“尽量增加了可执行性”。
三度参与征询意见的全国工商联研究室主任陈永杰介绍说，相对于2005年出台的“老36条”，本次意见进一步细化了行业准入政策，着重阐述民营资本如何进入基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务、商品批发和现代物流、国防科技工业这六大领域。对每一方面问题，都有若干条条款说明如何鼓励民间资本发展、如何引导民间资本进入，意见中还明确了相关措施，一共36条。
譬如，为了切实鼓励民间投资进入金融行业，“新36条”的初稿中提到，要放宽村镇银行、法人银行最低出资比例限制，放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制，鼓励民间资本发起、参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社。
“这次提的是发起和参与设立，而过去是国有商业银行设立，民间资本参与。虽然没有明确说这些金融机构不需要国有商业银行控股，甚至不需要有国有商业银行，但大致方向是这样。这就是政策的具体推进。”陈永杰说。
2005年底，完全由民间资金投资的商业性小额贷款公司开始在山西、陕西、内蒙古等五个省份试点。这批小额贷款公司在央行的指导下成立，其目的是解决“三农”贷款难的问题，主要客户对象是农户和农村小企业，只能发放贷款，不可吸收存款，属于工商企业而非金融机构。
不过，山西、内蒙古的多位小额贷款公司投资人告诉本刊记者，长远看他们肯定是想做成金融机构。然而，2009年6月，银监会发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，要求村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行，其持股比例不得低于20%；单个自然人股东、单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人持股比例不得超过10%。
山西一家小额贷款公司的负责人坦言，如果必须由商业银行控股，可能对公司股东没太大吸引力。
国家发改委投资司副司长罗国三在接受本刊记者采访时称，国务院常务会议原则通过“新36条”后，国家发改委已根据会议讨论做了修改，并将修改稿送交国务院政策研究室把关，之后会将最终文件再次向国务院报送。罗国三表示，估计本周之内国务院将正式颁布文件。
陈永杰认为，2005年的“老36条”主要是谈“允许”非公经济进入一些领域，还只是中性的。而这次讲的是鼓励和引导非公经济进入一些领域，更为积极更正面。
从表述来看这次的提法更为宽松。不过，是否能起到实效，关键是要有实施细则。“如果还只是一个原则性的意见，就会回到光有政策、没有措施，更没有实际行动的老路子。”
国务院发展研究中心产业部部长冯飞认为，保证“新36条”落到实处，有必要采取行政复议的办法。如果不让民间投资进入，得有道理，民营企业得有地方去申诉。“清理相关政策，要有看得见的门路。”
审批之困
“新36条”要起到实效，必须要破除体制性障碍。曾参与起草“老36条”的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁认为，“而民企发展和民间投资最大的障碍就是审批制度。各种各样的审批制度和核准制度只要还大行其道，鼓励民间投资就没有办法。”
以民航业为例，2005年“老36条”出台后，民航业是垄断行业中对民间投资开放力度最大的。春秋航空、奥凯航空、吉祥航空、东星航空等民营航空公司纷纷起航，一时间颇为热闹。
“民航总局这些年来一直很支持民营航空企业，也在努力创造公平竞争环境。每次开会，还专门点名找春秋航空，了解我们民营航空有没有特别的需求。对此，我们一直非常感激。”王正华说。国务院常务会议原则通过“新36条”后一天，交通部部长李盛霖赴春秋航空总部，就如何鼓励民营航空发展听取春秋航空意见。
不过，即便如此，民营航空企业整体发展态势仍不乐观。几年来，或是投资人退出民航业，或被国有航空公司收编，只有春秋航空等少数几家获得盈利。
虽然行业政策对民营资本打开了大门，但行业管理中航线、航班时刻、基地等资源，样样要审批。有学者就此质疑：我们的审批历来以规模论英雄、以历史论英雄。规模大、历史长就好。那后来的民营企业还怎么玩？
在这一点上，王正华格外羡慕国外同行所处的监管环境。王正华介绍说，不少国家民航监管当局对于航班时刻这样的公共资源，不但在增量上会优先考虑新公司，每年还会对老公司手中的存量做些调整。譬如，从飞行记录不太好的公司拿出10%的航班时刻，形成“时刻池”分给新的竞争者，让后到的公司也有发展机会。
而中国不但存量不调整，增量也不考虑民营企业。
此外，国内规定航空公司运营三年才可以申请开辟国际航线。而开航已经五年的春秋航空仍在申请国际航线。“这种做法有安全上的考虑，但国际上也并非都如此要求。譬如韩国的低成本航空公司Eastar Jet第一年经营，就可以飞东南亚、日本等国际航线。”王正华说。
航权和时刻是航空企业发展最重要的变量之一。北京-上海这样的热门航线，航权批给谁，意味着谁都可以赚钱。对于这些，民营航空公司自身难以掌控，经营自然处于弱势。国信证券民航业分析师陈建生称，“一个行业所有的东西都是管制的，企业又需要市场化的运作环境，这个行业显然就不适合民营投资了”。
当前对于民间投资，在法律政策层面实际已无障碍。但是，民间投资还是受阻于某些行业和领域，症结在体制性障碍。“在过去的体制下，投资、审批有自己的惯性，做着很顺。现在要开放民间投资，等于打乱了过去的体制，有的机构和部门就不愿意。”东南沿海某市发改委一位官员有此感受。
浙江省发改委社会体制改革处副处长孙裕增则认为，现在操作中各部门制定的规章制度，对民营企业往往都是巨大门槛。比如商业保险公司，目前投资金额至少要10亿元，对股东数量还有限制。这类高门槛还存在于证券业、高速公司等行业，而民间资本投资500万元以下比较多。
此外，随处可见的产业政策，对于民营企业而言，也常是绕不过的壁垒。一旦行业出现产能过剩之嫌，监管部门往往采用“一刀切”的方式，停止新项目审批。任凭民营企业再有竞争力，也是欲进无门。这在中国汽车产业发展过程中尤为明显。刚刚收购沃尔沃轿车业务的民企吉利汽车，就曾受困于产业政策，屡次申请“准生证”未果，逼得汽车狂人李书福不无悲情地喊出“请给我们一次失败的机会！”
财政部企业司一位官员表示，现在很多产业政策使得“非禁即入”沦为一句空话。
既得利益壁垒
在某些行业，多年经济高涨中已经形成的强势集团，对新进入者的竞争树起了高大的屏障，而行业管理者则可能对此态度暧昧。
在今年全国“两会”期间，全国工商联曾向政协提交提案，建议改革当前高度垄断的原油贸易体制，允许民营企业成为原油进口的一分子。然而,全国工商联研究室主任陈永杰透露，虽然这次政策在很多领域都有突破。“但有些行业的准入，包括油气进口经营权放开，解决起来不那么简单。可能还很难实现。”
目前，中国对于非国营原油贸易企业（如民营、外资、国有企业的子公司、合资公司）原油进口仍实行配额制。每年年初，由商务部和国家发改委给非国营原油贸易企业分配进口额度。而自2003年起，中石油、中石化等五家国有石油企业则可按市场需求组织进口，不受进口配额限制。
据工商联统计，目前拥有原油非国营贸易进口资质的22家企业，其中国营企业所属的合资公司和子公司占到半数以上。今年中国原油进口总量预计将达1.9亿吨，其中，非国营贸易原油进口配额2530万吨，仅占进口总量的13%。中国原油进口量的85%以上仍是通过中石油、中石化等国营巨头完成。
而且，民营企业虽有了成品油批发资格，可以经营加油站、炼油等业务，但中石油、中石化等国有巨头仍垄断原料资源，民营石油企业发展因此备受困扰。中国商业联合会石油流通委员会会长赵友山称，“一到油荒，民企就买不到油。或者给你开个高价，让你没法买。”
“配额制是计划经济的方式，现在还在沿用很不合理。” 赵友山说，“指标都是年头定好，和市场变化无关。去年油价30多美元一桶的时候，我们民企没指标只能干着急。油罐空着也进口不了油。”而配额制能保障国家石油安全的观点似乎也站不住脚。“没有原油进口指标，我们民企去国外买油田，采了油也运不回来，只能在海外销售。”
赵友山表示，石油流通委员会的600多个民营会员企业，都理解政府对国内石油资源无序开发的担忧，并不要求进入国内石油开采，只希望能真正拥有原油进口权。“我们拿自己的钱出去买油，买高了赔了是自己的。买低了赚钱国家也受益。多些人找油，怎么就威胁国家的能源安全了？”
全国工商联认为，当前国内高度垄断的石油产品市场难以形成有效竞争，使企业经营效率低下。而中国原油进口贸易主体单一化，也限制了国内原油现货及期货市场的发展，不利于中国争取国际原油价格的定价权。
“行业准入涉及观念、部门利益。特别是一些国有大企业，竞争对他们有影响。他们的话语权和对政策影响力还是很大。政策是否能顺利执行还要看实践。” 陈永杰说。
中欧国际工商学院经济学与金融学教授许小年认为，要鼓励民营企业进入垄断领域，需要这些领域中的国有企业退出。“巨无霸坐在那儿不退出，民营企业进去做什么？要做出两个案例来，树立一下大家的信心。一方面要民企要进，另一方面国企要退。”
政策信用之忧
指望用一个文件来突破以往民间投资的瓶颈不太现实。2005年“非公经济36条”出台后至2008年12月，国务院出了四个配套文件，中央各部委则出了38个配套文件。而省市地方出台的配套文件更是数不胜数。但相关精神落实情况仍被指不理想。
“其实企业家不会去抠文件，他就看案例。政策说得再怎么好，企业家看不到成功案例，鼓励政策就不会有效果。不管初衷如何，像山西煤改这样的事情，给企业家的印象就认为是要‘收拾’民营企业。”张文魁说。
温州中小企业发展促进会会长、中国中小企业协会副会长周德文称，最高峰时，温州商人在山西煤炭行业投资了1000多亿元。至山西煤改之时，还有500亿元左右资金没能退出，被迫参与煤改，损失惨重。
“前几年山西各级政府不断来温州招商引资，鼓励温州商人去投资煤矿，对你像是座上宾。而现在煤价一涨，不需要民间投资了，要就立马扫地出门。这让温州商人觉得政策风险没法评估，对外投资的积极性受到很大打击。”周德文说。
山西煤改之后，温州企业家对外投资进入观望期。温州这个“小小地级市”的银行存款开始直线上升，从以前的2000多亿元狂飙到5000多亿元。
“如果企业家都认为政策风险远远大于投资收益的可能性。这样的环境是鼓励不了民间投资的。”周德文提出，“我们希望中央政策具有权威性。要是中央的政策每次到下面都鞭长莫及，底下阳奉阴违，不但影响民间投资，更损害政府的公信力。”
本刊记者王长勇、常红晓、霍侃、杜珂对此文亦有贡献
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