来源：《财经国家周刊》
酝酿6年之后，国家发改委牵头制定的《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》（以下简称“意见”）再度引起市场强烈的期待。
此前不久，“收入分配改革方案重新修改”的消息，掀起了一轮热议。
发改委相关司局随即做出澄清。“打回来重新修改的报道是
近日，记者从发改委系统获悉，“意见”目前仍在国家发改委研究完善，而收入分配调整改革则已被确认为“十二五”时期一大重点任务，也是拟定中“十二五”规划非常重要的一部分。
意见已经数易其稿，目前主要分歧在于，方案究竟该涵盖哪些方面？是仅作原则性的规定，还是明确分行业、分领域等具体内容？是囊括全社会的分配改革，还是局部调整性的改革？
人们关注的是，收入分配问题如此复杂敏感，一份文件是否能够包打天下，化解全部有关收入分配的大命题？
市场经济带来的分化、财税调节力度的有限与偏差、收入分配秩序的混浊、大量剩余劳动力转移带来的劳动力与资本技术要素供需失衡、现有经济增长模式带来的恶性循环、改革背后的诸多利益博弈……本刊记者调研发现，一系列深层次问题，成为蹒跚前行的收入分配改革背后严重的掣肘、牵绊，从做大蛋糕到分好这块蛋糕，人们无法将全部改革的希望寄托在这一份“意见”之上，未来的路还很长，要做的事情还太多。
1 6年未弥合的分歧
是仅作原则性的规定，还是明确分行业、分领域具体内容？是囊括全社会的分配改革，还是局部调整性的改革？
文/《财经国家周刊》记者 孙雷 殷俊 范若虹
中国新一轮收入分配制度改革吹响“集结号”。
4月1日，《求是》杂志发表国务院总理温家宝长文《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》，文章提出：“提高城乡居民收入和改革分配制度”，“当前，收入分配问题已经到了必须下大力气解决的时候。”
《财经国家周刊》记者近日亦从权威人士处获悉，国家发改委正在牵头制定完善《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》（以下简称“意见”），“意见”有望年内出台。以该“意见”内容为牵引，收入分配改革将充分融入未来的“十二五”规划，并已被确认为“十二五”时期关键性任务之一。
据透露，这份“意见”酝酿6年，已经数易其稿，围绕如何实现公平分配，对包括起点干预政策体系（竞争环境和竞争能力）、过程干预政策体系（初次分配过程）和结果干预政策体系（再分配过程）等核心制度框架皆开展了深入调研和论证。
“意见”目前主要分歧在于，方案涵盖的方面、范围，是仅作原则性的规定，还是明确分行业、分领域具体内容？是囊括全社会的分配改革，还是局部调整性的改革？
2010年全国两会以来，围绕收入分配问题，热议之浪此起彼伏。人们关注的是，一份“意见”是否能够包打天下，化解全部有关收入分配的大命题？
怎样协调庞杂局面
早在2004年，有关收入分配制度改革方案的调研工作便已启动，2006年，方案初步拟定，并一度进入征求意见阶段，政府决策层也一直在推进。
解决公平问题，构成新一轮收入分配改革的核心。“更加注重社会公平是今后我国收入分配制度改革的主旋律。在当前收入差距不断扩大的形势下，首要的目标是努力缓解收入差距扩大的趋势，在此基础上，考虑逐步缩小收入差距。”国家发改委宏观经济研究院研究员张本波对《财经国家周刊》说。
改革的目标年份瞄准了2020年。“本轮改革没有非常明确的时间表，但是中央提出2020年构建社会主义和谐社会，实现全面小康，在当中就隐含了国民收入分配的合理化前提。”国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇说。
十年，弹指一挥间。彼岸，是公平分配、全面小康、和谐社会的宏伟蓝图；此岸，是收入差距扩大趋势并没有得到真正遏制的现实。
据了解，此前酝酿的草案，涵盖范围很广，但多是概括性表述。“发改委作为‘意见’的牵头协调部门，拿出一个详细且具有可操作性的方案很难。”有知情人士说。
“因为牵涉到各个阶层，各个板块利益的调整，怎样兼顾社会公平正义？怎样和扩大内需转变经济发展方式结合起来？这不是一个简单的问题。各国都是这样，不管一次、二次分配，都是利益格局的变换。”国家发改委上述负责人对《财经国家周刊》说。
这是一个牵动全局的庞杂局面：居民、企业与政府之间的利益协调；居民中，包括高中低收入人群，其中又包含有城乡间不同人群的关系；企业包括大中小型企业，大企业中又包括国有垄断型企业；政府方面，则又包括中央与地方间关系，不同层级地方政府间关系，不同区域地方政府间关系。
“这次改革的阻力非常复杂，这也是（‘意见’）协调这么多年的原因。”杨宜勇认为，收入分配改革这样大的命题，显然不能靠中央一份文件就迎刃而解，还需要多方共同努力，需要具体落实，而不是纸上谈兵。
该动谁的奶酪
收入分配改革方向已明，如今推进的艰难，正源于上述诸多关系之间利益分配的难以协调，牵一发往往动全身。“意见”会将提供一整套改革思路、举措，但改革的每一步都势必牵涉到现有利益格局的重构，阻力无处不在。
以提高最低工资标准为例。国际上普遍统计，最低工资相当于平均工资的40%到50%，中国目前的是20%，提高最低工资标准势在必行。
然而，这势必意味着企业成本增加，如果增长过快、短期增幅过大，就可能影响到企业投资信心，进而影响到就业。这就又要涉及到政府部门对企业如何减税让利，牵涉到政府部门财政收支的结构调整。
另一个改革方向，是采用集体协商谈判的方式增加工人谈判能力。这无疑提供了一个劳资双方博弈的平台，而平台设定合理与否，游戏规则是否公平有效，都将直接影响到谈判双方利益格局的平衡，影响到这一平台功能的发挥，需要谨慎有序推进。
“改革的最大阻力在于富人，在于高收入群体，还有垄断企业和一部分企业主。”杨宜勇说。
这是因为，多年来政府部门一直缺乏合理有效调节过高收入的手段，在事实上造成高收入群体相当低廉的纳税支出。而今后，随着个人所得税制改革、加强税源监控和税收征管、加强个人收入信息体系和个人信用体系建设、开征物业税，低廉的纳税支出将成为过去。
另一方面，温家宝总理在上述文章中明确提出，要坚决打击取缔非法收入，规范灰色收入，逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。
具体内容包括，堵住国企改制、土地出让、矿产开发等领域的漏洞，深入治理商业贿赂。严厉打击走私贩私、偷税漏税、内幕交易、操纵股市、制假售假、骗贷骗汇等经济犯罪活动，切断违法违规收入渠道。加大党政机关和事业单位“小金库”治理工作力度，并向社会团体和国有企业延伸。
同时，要推进事业单位工资制度改革，清理和规范工资外的各种津贴补贴、非货币性福利等。加强反腐倡廉建设，深化政务公开，严禁国家机关和教育、卫生等事业单位以及供水、供气、供电等企业乱收费、乱罚款、乱摊派、乱涨价，严厉查处官商勾结、以权谋私、权钱交易的行为。要大力加强反腐倡廉制度建设，从源头上消除腐败行为滋生的土壤。
所有这些，都将意味着对盘根错节的旧有体制下灰色、黑色利益链的清理、切断与消除，阻力、难度可想而知。
政府进什么退什么?
整个收入分配改革错综复杂的利益关系纠葛中，政府处于最核心的主导地位。而问题的复杂之处在于，政府自身同样存在着各种利益的纠结，有时反而成为收入分配秩序失衡的一个诱因。
中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，在政策层面上存在相当程度的要素配置失衡。
以地方政府为例，其目标是GDP增长、是大项目投资，过分热衷于鼓励资本密集型投资，为大企业提供各种优惠政策，不断把经济资源向强者倾斜；而相对来说，对劳动密集型小企业重视不够。而后者恰恰是解决就业和收入的主力军。
另一方面，正是几十年对效率优先的强调，逐渐演变为“GDP至上”，从而形成发展的单一路径依赖，需要慢慢刹车而不太可能一天转变。区域发展的不平衡也让资本获得了多方需求带来的主动权。
与之相伴的，还有中国现行税制结构的不合理。多年来，以增值税等为主体税种的流转税在中国税制结构中一直处于主导地位，是政府税收收入的主要来源。增值税是链条税，环环紧扣，对企业产品增值部分征税。
这意味着，产业链越长，产品生产得越多，政府可以从企业那里征收到的税会越多，而不论是否产能过剩。这直接推动了地方政府想尽办法引进大项目、尤其是重化工类产业链条很长的项目的积极性。
“我们的基本制度还没有从创造GDP转到让老百姓更加富裕的轨道上来。”教授郑功成说。
从财政支出看，政府财政收入占到GDP的25%，但是财政支出用于民生部分仍然严重不足，大量资金用来进行投资，加大了收入分配的结构问题。
“现在谈基础设施，都只知道经济性基础设施，就是‘铁公基’，而不重视社会性基础设施，比如公共卫生、教育、社会服务。”浙江大学公共管理学院院长姚先国说，“而后者才是真正改善民生的。”
对社会性基础设施的投入，短期看能直接促进就业，其就业效果要远远高于‘铁公基’，中期看这些基础设施如果向低收入人群倾斜，起到了矫正收入差距的作用，长期看则能提高整个社会的人力资本。但后者相较于“铁公基”来说，对GDP和税收的拉动大为逊色。
对于中国政府而言，政府公共资源的再分配有相当大的调整空间。比如，社会保障在福利国家要占到财政的50%左右，在新兴工业化国家也起码要三分之一以上，中国为12%多，这个空间还很大。
在郑功成看来，财政支出方面的改革必须要“增量”与“存量”同时发力，一定要减少经济建设的直接投入，这方面投入应主要依靠市场的投资和融资；缓建部分公共设施；压缩行政成本；民生由政府来承担责任。“政府控制的财政资源的结构调整应该更多地惠及民生，实现普惠，这是摆在最优先考虑的位置。”他说。
而实现这一改革的最大阻力仍然是原有利益分配格局的调整，是对一个系统，一个部门甚至一个地区所有人利益的重新调整，这同样存在着路径的惯性依赖。与此同时，政府间财政关系的调整、部门利益的消除，都将面临着重重阻力。
“公共权力控制公共资源，一定要谋取公共福利。这是政府合法性的问题。掌握的是公共权力，掌控的是公共资源，理所当然要谋取公共福利。”郑功成说。
而更加现实的问题是，没有足够坚强的意志决心、高超的政治智慧、一整套行之有效的手段，这艘改革之船将无法顺利到达彼岸。
2009年开步走
“意见”出台脚步声悄然临近。“有望于年内出台，将涉及收入分配改革的诸多方面和层次。”杨宜勇日前在接受《财经国家周刊》专访时透露。
国家发改委一位相关负责人对此则略显谨慎。该负责人告诉本刊记者，有关部门正在努力加快推进这件事情，但因为牵涉到“十二五”规划等方面问题，各个相关部委沟通协调也需要时间，目前还没有非常具体明确的出台时间表。
据了解，上述有关工作已部分展开。比如国资委正在研究央企高管薪酬制度；人社部也正在研究分别针对机关、事业单位和企业出台具体的工资收入分配改革措施，将研究出台国有企业工资总额管理办法以及工资法。
在教授郑功成看来，经过三十年鼓励一部分人先富起来的历程，现在确实到了必须把“合理地分配财富”置于跟“尽可能地创造和增加财富”并重的位置上来考虑，才有利于财富的继续增长和长期积累。
他曾建议中央政府，十二五规划应该将“通过收入分配改革和收入分配政策的调整，尽可能缩小财富分配的不公，消除社会分配里的失范现象”纳入其中。“应作为极其重要甚至是头等任务，至少是跟创造财富同等重要的任务。”从本刊最新得到的信息来看，这一建议显然已经得到了中央政府的重视和认可。
2009年是国民收入分配改革具有转折性意义的一年。相对于8.7%的GDP、9.5%的财政收入增速，政府用于民生的投入增长32%以上，其中用于社会保障方面的资金增长16.6%。
“政府的真金白银拿出来了，并且正在沿着制度化的方向迈进，这是一条不可逆转之路。”郑功成对《财经国家周刊》说，这个制度形成以后，会对政府形成强有力的约束，将来要把公共资源越来越多地用到民生，还会对地方政府形成一种强势牵引。
2 垄断行业高收入症结
如何真正改变垄断行业不合理的工资现状？人们期待的是垄断的真正打破，而不再是新瓶装着的旧酒
文/《财经国家周刊》记者 殷俊 实习生 刘明霞 徐淑君 胡健
罗霞咬咬牙，终于还是决定辞职了。
她是2009年进入东亚银行一地方分行的应届毕业生。罗霞这样刚入职的员工称作培训生，要持续两年才能转正，没日没夜的忙碌背后，是每月3000余元的底薪，没有绩效，有“三险”但没有住房公积金。
“感觉跟去国有商业银行的同学相比，工资不相上下，但是福利天差地远，还累死累活地加班，只是徒有其表的光环而已。”4月5日，罗霞对记者说。
罗霞不平衡的心理背后，是一个饱受诟病的事实：与其他竞争性行业相比较，国有商业银行、电力、电信等垄断行业总体收入过高。近年来，垄断国有企业、金融机构高管收入畸高又成为新的热点。
在2010年的政府工作报告中，温家宝总理指出：要深化垄断行业收入分配制度改革，完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策，严格规范国有企业、金融机构经营管理人员特别是高管的收入，完善监管办法。
如何真正改变垄断行业不合理的工资现状？人们期待的是垄断的真正打破，而不再是新瓶装着的旧酒。
石油行业工资单
实际上，在如今的垄断行业内部，也存在较大的收入差距。据2008年全国国有及国有控股企业财务决算反映，2008年中央企业人均福利费支出为3387元，其中最高的为4.46万元，最低的为149元，相差近300倍。
北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实分析认为，这主要是由于职工层次复杂，包括合同制的农民工、企业体制内员工、企业高管等多个层次，这直接导致企业内部收入差距拉大。“比如一个农民工年收入也就2万元到3万元，而企业高管年薪可以达到60万元，20倍的收入差距就体现出来了。”据他了解，中石油百分之六七十都是合同制的农民工。
在垄断行业的收入中，真正表现出来的只是一部分，另一部分则是通过各种明的、暗的补助变成实际收入。
高波（化名）是某大型国有石油公司下属某分公司的部门经理，他向记者介绍说，他们员工每月的名义工资组成为：岗位工资+工龄津贴+奖金+岗位津贴+住房补贴+工资外收入+住房公积金+养老保险+失业保险+医疗保险-个人所得税-企业年金个人扣缴部分。
这些都是打入卡中的，该企业员工这部分的月平均值为6500~8000元，有的拿到1万以上。其中岗位工资，是公司统一编订，机关基本都一样，生产一线的职工则根据工作性质不同而区分。高波的基本工资（岗位工资）是2500元。
比名义工资复杂的是其他福利，包括午餐、交通、通讯等其他补助，还有电影卡、公园卡、健身卡等等。
更重要的则是分房，高波本人就在2009年分到了一套房子，他们自付的房价大约是8000元每平方米，而其市场价是23000元。“分了一套三居室就相当于直接发了100万元。”他说，“但不是每一个人都能分到房子，一共有2000多套，已经在去年全部分发完毕，而各种限制条件非常多。我是赶上了末班车”。
除了住房，户口特别是北京户口也是许多垄断企业吸引人的一个重要砝码。北京黑市上为应届毕业生“代办户口”的价码已经增加到了10万元以上，现在许多民企包括外企都无法解决外埠本科生的户口问题，而能解决户口的“国字号”，如果按签订3年合同计算，相当于月薪增加了3000元的实际收入。
根据人力资源和社会保障部的统计，目前，电力、电信、金融、保险、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2－3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5－10倍之间。
而上个世纪八九十年代，金融、电力、电信等行业与制造加工业工资水平差不多，只高出20%左右，只是最近这些年才远远超过了其他行业的工资。“这个主要就是和垄断地位加强有重要关系。”李实说。
双轨制下“双头蛇”
垄断行业企业高管收入过高现象同样备受关注。
一些高管认为，自己应该比照市场上相同规模的企业高管领取高薪。“我们工作也很累，而且是经营货币的企业，还承担很多其他的风险，从工作难度、工作强度来看，我们的所得是等值的。”一位国有银行主管这样说。
李实认为，这个说法似是而非，因为垄断性国企与一般市场性企业有所不同，是旱涝保收的，高管的个人贡献、能力不一定在利润中能反映出来，而工资水平却主要取决于他所管理企业的利润多少。
浙江大学公共管理学院院长姚先国认为，现在中国人力资源的定价仍然是双轨制的。民营企业与垄断企业之间的区别在于，后者往往有另外一种补偿机制，包括灰色收入加上高福利、车子、房子、职务消费等，当然，还有政治待遇。比如，相当于省部级、厅局级等等。
这种双轨制不仅造成名义收入和实际收入的脱节，给国家调控带来很大困难，而且还使得垄断性企业和单位能够“两面通吃”：在行业报酬的市场价较低时，按市场低价雇用各种“体制外”的职工承担主要工作，而体制内的员工则可以分享体制带来的垄断地位；而行业报酬的市场价较高时，就可以攀比要求享受同样的待遇，却未必承担同样的风险。
姚先国说，金融、电信等行业的高收入，必须承认其从业员工可能在学历、知识结构上有一定的优越性，问题是“你无法知道他真正收入是多少，晒出工资来都说自己穷，你也无法衡量他的实际绩效有多少是个人能力和努力带来的，有多少是垄断导致的。”
“最关键的问题还不在利润分配，而在于如果国家制定相关制度对收入进行限制，那么很有可能出现垄断企业职工消极怠工，这样还会影响企业效率。”李实说。
他认为，调控垄断行业工资水平，最有效地办法就是把垄断行业的每个岗位按照市场竞争标准，进行公开招聘，核定工资标准，然后取决于岗位在职员工的意向，或走或留。这个工作应该由垄断企业内部来做。这个办法也同时解决了企业内部收入差距过大的问题，缩小不同层次和编制的员工的收入差距。
中央党校第40期省部级进修班一份课题报告则建议，要加大利税调节力度，在实行资本经营预算制度中，对于垄断企业利润，应提高上缴国家的比例；在税收调节方面，对垄断行业加征或提高利润特别调节税。据调查，其它国家国有企业的利润上缴比例一般都在1/3—2/3之间，而中国目前约为10%。
清华大学经济管理学院教授白重恩认为，垄断行业的高收入改起来很困难，来自既得利益者的阻力很大，而且也很难找到一个完善的分配制度，最根本的办法还是打破垄断，开放竞争。
资料链接
世界各国收入分配制度的不同模式
国家发改委宏观经济研究院“我国公平分配的制度模式选择”课题研究小组根据再分配制度的形成机制，将发达资本主义国家的收入分配模式分为四类较为典型的模式：以瑞典为代表的社会民主主义福利国家模式；以德国为代表的合作主义福利国家模式；以美国为代表的自由资本主义的福利国家模式；以日本为代表的互惠式再分配模式。
1、社会民主主义式的福利国家
主要在北欧，最为典型的是社会民主主义国家瑞典。
瑞典是一个“从摇篮到墓地”的福利国家。不仅追求经济安全以保护人民免受各种风险，而且追求公平的收入分配以保证所有的公民能享受满意的生活水平。公民享受的福利包括子女补贴，教育补贴，住房补贴，充分就业，最低工资，男女同工同酬，医疗保险，养老保险等，而且水平相当高，如丧失工作能力或失去工作机会的人一般可以得到相当于其正常收入90%的支付。瑞典基尼系数由1967年的0.28降至20世纪70年代中期的0.2以下，到80年代维持在0.2左右，此后，虽然基尼系数有所波动，但都在0.3以下。
2、合作主义式的福利国家
这里的合作主义是指政府、雇员成立的工会、雇主成立的雇主协会间关于工资和劳动条件的合作协调关系。代表国家有德国、奥地利、法国、意大利。
德国的再分配机制包括社会救济、社会保险和社会福利三个方面。社会救济的对象是不能养活自己的人和其他需要援助的人。社会保险是再分配机制的主体，包括全国强制性疾病保险、养老保险、失业保险和工伤保险。最后一部分是福利分配，不需要特别的条件就可以享受。德国公共支出占GDP的50%，福利支出约占财政总支出的一半左右，比例最大。据估计，80%的德国家庭受到政府的某种补贴，如养老金、子女补贴、失业补偿、教育补贴等。
与北欧国家不同，德国福利国家的公平性再分配力度要小一些。德国也一直属于收入差距很小的国家，基尼系数多数年份都在0.3以下，2000年为0.28。
3、自由资本主义式的福利国家
自由资本主义式福利国家以美国为典型，加拿大、澳大利亚也属于这一类型，其整合机制的特点是没有独立的工人阶级政党，或者工人阶级在整合过程中的影响微弱。
美国采用的所得税税率主要由联邦税与州税两部分组成，所得税制度都是随着收入水平提高其边际税率增加的累进所得税。最穷的家庭不支付联邦所得税，中等收入家庭的税收占应纳税收入的15%，富裕家庭的税收占应纳税收入的28~33%。
其收入保障计划有三种主要类型：一是社会保险计划，包括养老金、残废人补助、失去工作能力的人的补助与医疗保险，都是直接支付给低收入家庭；二是失业补助，向失业者提供的收入，每个参加计划的人按收入支付税收，当他们失业时获得收益；三是四种州政府管理的福利计划类型，包括补充的保障收入计划、对有抚养子女家庭的援助计划、食品发送计划、医疗援助。
还有是通过政府提供低于成本的物品与劳务，这些劳务中最重要的是教育，尤其是大学教育。
4、互惠式的再分配机制
日本的再分配政策构筑了政府与受益群体之间的互惠关系，即政府为某些社会群体提供政策优惠，受益群体为政府提供政治支持。预算分配严重偏向效率低下的非贸易部门，如农业、流通和劳动密集型制造业，那里的雇员一般属于低收入群体。
日本的再分配政策是选择性的，直到上世纪70年代初期，社会保障支出占GNP的比重仅为7%，远低于经合组织国家的平均值13.9%。70年代中期以后，社会保障支出占GNP的比重上升较快，但就绝对水平而言，在经合组织国家中仍然是最低的。尽管福利性再分配有限，但在发达资本主义世界，日本是收入分配最平等的国家之一，2000年基尼系数仅为0.25。
日本政府促进平等的主要途径是影响第一次收入分配。其政策工具包括维持农产品高价，保护农民利益；对小企业实行一系列优惠财政金融政策；保护劳动密集型制造业不受来自国外的竞争；在边远地区展开大规模公共工程；扶持钢铁、汽车、电子等行业进行国际竞争等。
3 整合社保制度：最佳改革切入点
随着国民收入分配差距的不断扩大，人们比任何时候都更迫切关注民生问题，迫切要求重塑仍然碎片化的社保制度
文/《财经国家周刊》记者 范若虹
国务院法制办公室副主任郜风涛3月7日透露，《住房保障法》被列入2010年国务院立法规划。此前，同属社会保障领域的《社会救助法》已在2009年进入全国人大常委会立法计划，而《社会保险法》则在2009年12月完成三审，有望今年之内出台。
一系列密集行进的社保立法背后，共识业已形成：中国在保持经济发展的同时，对民生的关注必须提上更高的立法层面。“我国法律正在实现从以经济立法为主向民生立法为主的转变。”北京大学法学教授贾俊玲说。
趋势的背后，是仍然不尽如人意的现状。随着国民收入分配差距的不断扩大，人们比任何时候都更迫切关注民生问题，迫切要求重塑仍然碎片化的中国社保制度。有学者则认为，在收入分配改革尤其是初次分配改革各种利益盘根错节的现实背景下，率先抓紧推进社保制度的建设可以成为最佳切入点。
社会保障制度不仅仅是再分配领域中调节贫富差距的关键因素之一，从更加长远的目标来看，人们更期望通过它来实现一个公平、普惠，切实维护个人自由、平等与尊严的福利社会目标。
新型农村养老保险：划时代的一步
新型农村养老保险试点，迈出了中国社保体制划时代的一步。
“中国农民几千年来第一次可以在60岁后享受到政府提供财政支持的基本养老保障了。”中共中央党校社会教研部教授青连斌在接受《财经国家周刊》采访时说。
2009年9月，国务院推出新型农村养老保险试点。中国新型养老保险是在社会保险制度没有完善，城市化水平还比较低的情况下，就启动了面向全国8亿多农村人口的农村养老保险，实现了农民养老基金从无到有的转变。
一直以来，政府推行的养老保险制度没有把农村人口纳入进来。2005年我国各项社会福利支出占政府财政比重为27.08%，其中城镇社会福利支出所占比重是21.82%，农村社会福利支出则只占5.26%。
这带来的最显著后果是，由于制度覆盖面原因，政府绝大部分的社会福利资金投向了城镇，因此再分配领域的不公更加剧了城乡收入差距。
而新型农村养老保险的推出，被业界认为是中国养老保险制度跨越城乡差别，迈向“全民老有所养”目标的关键一步。人们寄望其可以弥补养老保险制度的缺失，使制度走向整合，而且协调城乡二元格局，起到缩小收入分配差距的作用。
很多学者都对新型农村养老保险表示称赞，并一致表示应该加快试点进程，不应该依照原指导意见等到2020年再实现农村全覆盖，“三到五年的时间就应该全面完成。”中国人民大学劳动社会保障学院教授郑功成表示。
人力资源与社会保障部社会保障研究所所长何平赞成农村养老保险应加快进程，但他也表示了担忧，“三分政策，七分管理。”他认为相当多的养老保险的经办机构还没有建成，缺乏技术人员和管理信息系统的建设。
新型农村养老保险试点之前，中国曾经自1986年开始试行过农村养老保险（也称“老农保”），主要通过个人缴费实行，辅助以集体经济补助。老农保完全看不到政府的身影，最终于由于基金不足、管理不善而夭折。有专家据此谏言，本轮试点，政府需要加大经办机构建设，确保不使制度在确立以后，却输在执行环节上。
制度“碎片化”之困
中国政府在不断加强社保方面的投入和建设。如2008年已经覆盖全民的最低生活保障制度，涉及城乡居民6000多万人，城乡低于最低生活保障线的人群都纳入到低保范围。但从制度层面看，到目前为止，城镇非就业人口的养老保险还处于真空状态。
中国的社会保障制度由于历史原因，呈现一片一片的分离状态，改革也是一块一块地进行，制度存在碎片化现象。“社会保障制度本应对缩小国民收入分配的差距起到一定的作用，但这种碎片化恰恰是在拉大国民收入分配的差距。”青连斌对《国家财经周刊》说。
国家发改委宏观经济研究院研究员张本波曾对英国2004年基尼系数做过研究，数据显示，2004年英国初次分配时的基尼系数为0.52，通过再分配的调节，数值变为0.38，下降了14个百分点，下降幅度达36.8%。其中各种直接的社会保障措施对收入差距的调节效果最大，使居民收入的基尼系数减少了15个百分点。
同样是2004年，调查显示，中国再分配前后基尼系数变化微乎其微，各项再分配调节措施没有起到应有的作用。
同时，社会保障制度的改革涉及到不同利益关系的重新调整，部分旧有制度既得利益者会自觉不自觉地反对改革。
一个典型案例是，2008年2月国务院常务会议决定的五省市事业单位养老金试点改革方案，改革内容是让事业单位参加企业养老保险的统一改革，然而到现在为止，五省市试点已经无果而终。
目前我国城镇分为三类养老制度，一是企业养老保险，二是事业单位退休制度，三是公务员退休制度，这三项的养老金数额比是1：1.8：2.1，可见公务员最高，而且不用缴费，财政全额拨款。仅仅让事业单位改革，并依照水平低于它的企业养老保险来改革，所以引起了不满，期间广东还出现了教师的提前退休潮，试点无法推进。
利益的博弈在《社会保险法》的审议中表现得更加明显。何平表示，虽然有望今年出台这部法律，但是《社会保险法》不可避免地会出现大量“授权国务院另行规定”一类的表述，就是因为相关各方利益不可能很快得到平衡。
社保体系全覆盖是根本
学者们普遍认为，整合、系统构建公平、全覆盖的社保制度是大势所趋。
在郑功成看来，收入分配改革尤其是初次分配改革各种利益盘根错节的现实背景下，率先抓紧推进社保制度的建设或可以成为最佳切入点。
他认为，2009年国家对社会保障方面加大了投入，去年下半年到今年年初的消费就开始上升，只要政府投入力度再保持一两年的继续提升，社会保障的健全对国民收入分配改革的贡献，以及对整个国民经济发展带来的好处一定会越来越显性化。
“在我们国家特别需要这种手段，通过社会保险影响初次分配的格局，实现再分配的目标，由此再进一步通过工资的稳定增长机制，带动整个初次分配格局的调整。沿着这个逻辑分析，我们的国民收入分配改革可以减少很多阻力。”郑功成说。
国家行政学院教授丁元竹表示，如果要充分发挥社会保障在再分配领域的调节作用，其中最重要的是三个核心的建设，即基础养老金、基础医疗保险和社会救济。
而这些全部是由政府投入的部分，政府应该承担起制度建设和财政与管理责任，首先解决社会低收入群体的最基本的需求。
除了社会保障领域的社会保险和社会救助，政府还需要在社会福利方面加强建设。
中国社科院劳动和社会保障研究中心主任王延中对《财经国家周刊》表示，实现社会保障在再分配领域的调节作用，公共服务均等化建设非常重要。以前政府的公共设施都投入在城里，农村的公共设施则是农民自己筹钱，这是另一种的城乡不公，因此对于道路、水电、互联网络等基础设施投入可以改善国民的生活水平，改善收入分配的差距。
丁元竹表示，“广覆盖、保基本、多层次、可持续”是近期我国社会保障制度推进的方向，坚持经济发展为中心，每个人都充分就业，使社会保障体系覆盖到全体国民，发展要适度并兼顾可持续性。
对于社会保障制度未来的发展前景，学者们普遍认同公平、普惠，切实维护个人自由、平等与尊严的福利社会目标。“但关键是福利社会的标准是什么。”中国人民大学劳动人事学院副教授韩克庆说，中国只可能根据自己的国情来设计自己的福利社会，但有关福利社会的概念和标准还没有形成共识。
何平和王延中均表示他们所设想的未来社会建立的是“发展型社会福利体系”，即人人共享、人人贡献的社会，是有条件的福利社会。
无论中国的福利社会标准最终是什么，社会保障体系的全覆盖是根本，如果今日的碎片化有望在未来形成完整的，公平正义的体系，那么社会保障体系才能真正发挥其在国民再分配领域应有的调节作用。
4 “政府让税，企业让利”
对话国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇
现在的关键在于如何落实，而不能纸上谈兵。收入分配改革这样一个大问题，需要多方共同努力
文/《财经国家周刊》记者 殷俊 范若虹
《财经国家周刊》记者就收入分配改革进程等问题，专访了国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇。
杨宜勇长期研究收入分配问题，是国家发改委牵头的收入分配改革意见起草专家组成员。采访中杨宜勇强调，虽然政府要负起首要责任，但是企业、居民等各个方面都要积极参与收入分配改革，尽自己的一份责任。
《财经国家周刊》：我们注意到，国家发改委有关调节收入分配的指导意见正在进一步修改完善中。你怎样看待这一指导意见的内容和作用？
杨宜勇：可以说这次收入分配改革方案设计的方面主体，也就是十七大报告中提到的那些内容，温家宝总理今年政府工作报告中也有所涉及。我觉得，现在的关键在于如何落实，而不能纸上谈兵。收入分配改革这样一个大问题，不是说中央出台了一个文件就能解决了，而需要多方的共同努力。
《财经国家周刊》：你说多方共同努力，包括哪些方面？能否举一个例子？
杨宜勇：比如最重要的收入分配结构问题，就是如何提高居民收入在GDP中的比重，而所谓收入结构无非就是政府、企业、居民三部分。
近两年我国国民收入分配的大致情况是，政府占24%，企业占17%，居民占59%，这有其合理的方面，但也确实不符合大众的期待。要提高居民收入的比重，就要降低另外两部分。从政府的角度来说，就要向居民让税，尤其要从中央政府做起；从企业的角度，就要让利。
《财经国家周刊》：你提到政府要主动让税，这是否意味着降低个人所得税税率或者提高起征点？
杨宜勇：我的意思是，首先政府要有让税或者说让利于民的意识，然后再具体考虑从哪儿让。至于个人所得税，并不一定要让。现在规范个税征收，清查各种补贴，就有很多抱怨的声音，我觉得这是不应该的。现在的问题是，真正的穷人是没法发出自己的声音的，而中产阶层的声音太大了。
《财经国家周刊》：你说中产阶层的声音太大，可是现在似乎认同自己是中产阶层的人很少。
杨宜勇：这就是他们声音太大的表现，或者说是中国特有的一种表现，就是装穷。
我到西方国家去考察，他们的中产阶级不仅有客观衡量的标准，而且有主观认同度，而且往往都是主观认同自己是中产阶级的比客观统计的还多，他们都愿意承担纳税的义务，所得税都在30%以上。中国却是不管按什么标准，估算出来很多中产阶级，但是你去一问，却没几个承认自己是的。谁都说自己是穷人，不应该交税。
《财经国家周刊》：收入分配结构问题另外一个重要的方面就是劳动报酬比重的下降，这个问题应该如何解决呢？
杨宜勇：从政府的角度，首先要提高最低工资标准。现在的最低工资标准太低了，国际上普遍的统计是最低工资相当于平均工资的40%到50%，中国却只有20%。
另外一个就是要采用集体协商谈判的方式增加工人的谈判能力。
《财经国家周刊》：现在集体协商谈判可能还存在很多障碍。
杨宜勇：现在法律上的障碍是很小的，事实中的阻碍正需要共同去克服。有一点要强调的是，集体协商谈判不是没有成本的。比如西方国家的工会在和资方谈判的时候，都不是说工人自己去谈，而是请谈判专家来，还要请会计师来审计企业的利润空间到底有多大，请律师来解决法律问题，等等。这样下来，可能提高100元的薪水就要先付出100元的谈判成本。如果我们的工人都等着政府或者企业来主动提高工资，那是不现实的。
对于工人，还要学会“用手投票”和“用脚投票”。用手投票就是通过理性的方式去维护自己的权益，包括集体谈判，也包括去选出代表自己利益的人大代表。用脚投票就是觉得报酬不满意了可以去选择别的工作，去自己创业，或者等待，现在许多年轻的农民工就这么做了。
辅文
提高居民收入份额须出“组合拳”
当前，中国国民收入分配格局存在“向政府和企业倾斜”，居民分配比率呈下降趋势的特征
文/安体富
一定时期内政府、企业、居民之间的分配格局，反映了一个国家的产出在各部门的分享结构，这种产出分享结构直接影响到宏观经济运行以及宏观调控的政策选择，同时它也可以反映经济改革的成效。良性的分配结构可以促进社会变得更加和谐，经济基础更加稳定。
当前，我国国民收入分配格局存在“向政府和企业倾斜”，居民分配比率呈下降趋势的特征。
从1996年到2007年间，在国民收入初次分配中，政府和企业分配比率不断上升，政府由1996年16.5%上升至2007年的19.5%，企业由1996年的16.0%上升至2007年的22.6%；而居民分配比率则呈下降趋势，由1996年的67.5%下降至2007年的57.9%。
同样，在国民收入最终分配中，政府最终分配比率一直处于上升趋势，由1996年的17.7%提高到2007年的24.1%。企业也一直处于上升趋势，由1996年的12.8%提高到2007年的18.4%。居民一直处于显著下降趋势，由1996年的69.5%下降到2007年的57.5%。
这种收入分配格局抑制了消费需求。我国消费率相当低，并且呈不断下降趋势。据世界银行统计资料，2002年，世界平均消费率为80.1％，而我国为58.2％，2007年更降低到49.0％。
居民分配份额的不断降低，是导致我国经济增长过度依赖投资的重要原因。公共部门将大量居民储蓄资金投入一些重复建设、缺乏效率的工程，导致资金使用效率下降。
过快的投资会引发生产要素价格上涨，成为了通货膨胀的潜在推动因素，这势必会降低福利工薪收入者的福利水平，并且过高的固定资产投资使得产能出现过剩，增加了未来各种行业业绩的不确定性，增加了失业的可能性。同时，投资拉动的调控措施见效快，但可能会造成未来的宏观经济失衡，加剧经济波动。
当前这种国民收入分配格局的形成存在多重原因。一方面，企业利润侵蚀了居民工资。居民劳动报酬占GDP的比重从1996年的53.4%下降至2005年的41.4%；营业盈余（企业利润）占GDP的比重则从1996年的21.2%上升至2005年的29.6%。利润侵蚀工资的方式多种多样：很多企业将最低工资标准当作实际工资执行标准，有些企业还强迫职工经常加班，而不支付或少支付加班劳动报酬，肆意拖欠工人工资。
另一方面，政府税收收入的快速增长降低了居民收入分配所占比重。据有关资科统计，目前发展中国家宏观税负（税收占GDP比重）平均为19％（包括社保税），2009年我国税收占GDP比重为17.7％，如果加上社保基金收入和政府基金收入，政府支配的收入总计在30％以上，是比较高的。
同时，政府财政支出中，直接用于民生方面的支出偏低。2008年我国财政支出中，用于直接与民生有关的教育、医疗卫生、科技、社会保障等方面的支出，占全国财政支出的比重为32.9％。而美国用于这方面的支出占全国财政支出的56.2％（1987年）。
另外，居民的财产性收入的微弱增长，也影响提高居民分配份额。
有鉴于此，有必要采用多重手段提高居民收入份额。
政府应提高最低工资标准，建立企业职工工资正常增长和支付保障机制，加强对垄断产业收入的监管。提高农村扶贫标准和城市居民最低生活贫困线。采取各种措施增加居民的财产性收入。
可以探讨实行结构性减税政策，调整国民收入格局，使政府所占收入份额有所下降（至少不再提高），居民所占收入份额有所提高，为扩大居民消费奠定基础。
完善社会保障制度，稳定居民消费预期：扩大社会保障覆盖面，加快提高社会保障统筹层次，降低社保基金支出压力；针对农民工流动的特点，尽快建立全国性的社会保险跨省区转移机制；加快建立基本住房保障制度，降低居民住房利息支出。同时，要调整财政支出结构，增加财政支出中用于民生方面支出比重。
（作者系中国人民大学财政金融学院教授）
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