整合社保制度：最佳收入分配改革切入点

　　国务院法制办公室副主任郜风涛3月7日透露，《住房保障法》被列入2010年国务院立法规划。此前，同属社会保障领域的《社会救助法》已在2009年进入全国人大常委会立法计划，而《社会保险法》则在2009年12月完成三审，有望今年之内出台。

　　一系列密集行进的社保立法背后 ，共识业已形成：中国在保持经济发展的同时，对民生的关注必须提上更高的立法层面。“我国法律正在实现从以经济立法为主向民生立法为主的转变。”北京大学法学教授贾俊玲说。

　　趋势的背后，是仍然不尽如人意的现状。随着国民收入分配差距的不断扩大，人们比任何时候都更迫切关注民生问题，迫切要求重塑仍然碎片化的中国社保制度。有学者则认为，在收入分配改革尤其是初次分配改革各种利益盘根错节的现实背景下，率先抓紧推进社保制度的建设可以成为最佳切入点。

　　社会保障制度不仅仅是再分配领域中调节贫富差距的关键因素之一，从更加长远的目标来看，人们更期望通过它来实现一个公平、普惠，切实维护个人自由、平等与尊严的福利社会目标。

　　新型农村养老保险：划时代的一步

　　新型农村养老保险试点，迈出了中国社保体制划时代的一步。

　　“中国农民几千年来第一次可以在60岁后享受到政府提供财政支持的基本养老保障了。”中共中央党校社会教研部教授青连斌在接受《财经国家周刊》采访时说。

　　2009年9月，国务院推出新型农村养老保险试点。中国新型养老保险是在社会保险制度没有完善，城市化水平还比较低的情况下，就启动了面向全国8亿多农村人口的农村养老保险，实现了农民养老基金从无到有的转变。

　　一直以来，政府推行的养老保险制度没有把农村人口纳入进来。2005年我国各项社会福利支出占政府财政比重为27.08%，其中城镇社会福利支出所占比重是21.82%，农村社会福利支出则只占5.26%。

　　这带来的最显著后果是，由于制度覆盖面原因，政府绝大部分的社会福利资金投向了城镇，因此再分配领域的不公更加剧了城乡收入差距。

　　而新型农村养老保险的推出，被业界认为是中国养老保险制度跨越城乡差别，迈向“全民老有所养”目标的关键一步。人们寄望其可以弥补养老保险制度的缺失，使制度走向整合，而且协调城乡二元格局，起到缩小收入分配差距的作用。

　　很多学者都对新型农村养老保险表示称赞，并一致表示应该加快试点进程，不应该依照原指导意见等到2020年再实现农村全覆盖，“三到五年的时间就应该全面完成。”中国人民大学劳动社会保障学院教授郑功成表示。

　　人力资源与社会保障部社会保障研究所所长何平赞成农村养老保险应加快进程，但他也表示了担忧，“三分政策，七分管理。”他认为相当多的养老保险的经办机构还没有建成，缺乏技术人员和管理信息系统的建设。

　　新型农村养老保险试点之前，中国曾经自1986年开始试行过农村养老保险(也称“老农保”)，主要通过个人缴费实行，辅助以集体经济补助。老农保完全看不到政府的身影，最终于由于基金不足、管理不善而夭折。有专家据此谏言，本轮试点，政府需要加大经办机构建设，确保不使制度在确立以后，却输在执行环节上。

　　制度“碎片化”之困

　　中国政府在不断加强社保方面的投入和建设。如2008年已经覆盖全民的最低生活保障制度，涉及城乡居民6000多万人，城乡低于最低生活保障线的人群都纳入到低保范围。但从制度层面看，到目前为止，城镇非就业人口的养老保险还处于真空状态。

　　中国的社会保障制度由于历史原因，呈现一片一片的分离状态，改革也是一块一块地进行，制度存在碎片化现象。“社会保障制度本应对缩小国民收入分配的差距起到一定的作用，但这种碎片化恰恰是在拉大国民收入分配的差距。”青连斌对《国家财经周刊》说。

　　国家发改委宏观经济研究院研究员张本波曾对英国2004年基尼系数做过研究，数据显示，2004年英国初次分配时的基尼系数为0.52，通过再分配的调节，数值变为0.38，下降了14个百分点，下降幅度达36.8%。其中各种直接的社会保障措施对收入差距的调节效果最大，使居民收入的基尼系数减少了15个百分点。

　　同样是2004年，调查显示，中国再分配前后基尼系数变化微乎其微，各项再分配调节措施没有起到应有的作用。

　　同时，社会保障制度的改革涉及到不同利益关系的重新调整，部分旧有制度既得利益者会自觉不自觉地反对改革。

　　一个典型案例是，2008年2月国务院常务会议决定的五省市事业单位养老金试点改革方案，改革内容是让事业单位参加企业养老保险的统一改革，然而到现在为止，五省市试点已经无果而终。

　　目前我国城镇分为三类养老制度，一是企业养老保险，二是事业单位退休制度，三是公务员退休制度，这三项的养老金数额比是1：1.8：2.1，可见公务员最高，而且不用缴费，财政全额拨款。仅仅让事业单位改革，并依照水平低于它的企业养老保险来改革，所以引起了不满，期间广东还出现了教师的提前退休潮，试点无法推进。

　　利益的博弈在《社会保险法》的审议中表现得更加明显。何平表示，虽然有望今年出台这部法律，但是《社会保险法》不可避免地会出现大量“授权国务院另行规定”一类的表述，就是因为相关各方利益不可能很快得到平衡。

　　社保体系全覆盖是根本

　　学者们普遍认为，整合、系统构建公平、全覆盖的社保制度是大势所趋。

　　在郑功成看来，收入分配改革尤其是初次分配改革各种利益盘根错节的现实背景下，率先抓紧推进社保制度的建设或可以成为最佳切入点。 他认为，2009年国家对社会保障方面加大了投入，去年下半年到今年年初的消费就开始上升，只要政府投入力度再保持一两年的继续提升，社会保障的健全对国民收入分配改革的贡献，以及对整个国民经济发展带来的好处一定会越来越显性化。

　　“在我们国家特别需要这种手段，通过社会保险影响初次分配的格局，实现再分配的目标，由此再进一步通过工资的稳定增长机制，带动整个初次分配格局的调整。沿着这个逻辑分析，我们的国民收入分配改革可以减少很多阻力。”郑功成说。

　　国家行政学院教授丁元竹表示，如果要充分发挥社会保障在再分配领域的调节作用，其中最重要的是三个核心的建设，即基础养老金、基础医疗保险和社会救济。

　　而这些全部是由政府投入的部分，政府应该承担起制度建设和财政与管理责任，首先解决社会低收入群体的最基本的需求。

　　除了社会保障领域的社会保险和社会救助，政府还需要在社会福利方面加强建设。

　　中国社科院劳动和社会保障研究中心主任王延中对《财经国家周刊》表示，实现社会保障在再分配领域的调节作用，公共服务均等化建设非常重要。以前政府的公共设施都投入在城里，农村的公共设施则是农民自己筹钱，这是另一种的城乡不公，因此对于道路、水电、互联网络等基础设施投入可以改善国民的生活水平，改善收入分配的差距。

　　丁元竹表示，“广覆盖、保基本、多层次、可持续”是近期我国社会保障制度推进的方向，坚持经济发展为中心，每个人都充分就业，使社会保障体系覆盖到全体国民，发展要适度并兼顾可持续性。

　　对于社会保障制度未来的发展前景，学者们普遍认同公平、普惠，切实维护个人自由、平等与尊严的福利社会目标。“但关键是福利社会的标准是什么。”中国人民大学劳动人事学院副教授韩克庆说，中国只可能根据自己的国情来设计自己的福利社会，但有关福利社会的概念和标准还没有形成共识。

　　何平和王延中均表示他们所设想的未来社会建立的是“发展型社会福利体系”，即人人共享、人人贡献的社会，是有条件的福利社会。

　　无论中国的福利社会标准最终是什么，社会保障体系的全覆盖是根本，如果今日的碎片化有望在未来形成完整的，公平正义的体系，那么社会保障体系才能真正发挥其在国民再分配领域应有的调节作用。(范若虹) (来源：《财经国家周刊》)