玉树财政收入为支出1/5 无法承受灾民救助所需

　　4月22日一早，安身于玉树扎西大同村的尼玛卷好帐篷中的铺盖，在烛台旁参拜过8天前逝去的两位亡灵后，起身向片区负责点走去。

　　前一天，她所在安置点的一位干部告诉她，当地民政局将给本地灾民发放灾民证，凭证每天可以领到10元钱和1斤粮，并向家中的遇难者每人发放8000元抚恤金。

　　而身为孤老，尼玛听说不久后自己还可领到每月1000元的“三孤”补助。

　　“玉树州财政局已安排4800万元的灾民补助款到玉树县。”玉树州财政局局长韩三存对记者说，这些资金将全部用于玉树县地区的灾民救济和补助。

　　具体补助内容为，先期发放1000名遇难者的抚恤金，计800万元；并先期对1万多名登记灾民发放每人每月300元的补助，计4000万元。

　　虽然由州财政统筹安排，但这笔救助款却是来自于“上面”的层层划拨。对于年财政收入仅5000多万元的玉树州地区来说，救灾与重建的“自力更生”都是无法承受之重。

　　面临灾后重建的玉树，需要更多的财力支持，除了社会捐资之外，还包括持续性的国家和地方财政扶助。而在举国赈灾的机制下，玉树如何重建其地方经济与地方财政，将关乎这座震后城市重生的质量。

　　灾区财政的无法承受之重

　　“现在第一批灾民补助就需要4800万，几乎等于我们全州一年的财政收入。”韩三存告诉记者，玉树州09年的地方财政收入才刚突破5000万元。

　　面对突如其来的巨大灾难，地处西部高原的玉树州，几乎没有大中型工业体系，其本地财政实力根本无法应付灾民救济和救援工作，更遑论灾后重建。

　　2002年以前，玉树的财政来源主要是农业特产税。在这个以农牧业为经济支柱的地区，虫草种植和牦牛养殖是其两大特色，农业特产税每年都要贡献地方税收的40%。2002当年，全州地方收入约为3000万，而农业特产税就达1200多万。

　　彼时，其地方支出的缺口，由国家财政补助的方式给予支持。韩三存告诉记者，当时国家每年对地方的财政补助总额相对较低，气候条件不好的年份，连州政府的工资发放都有问题，社保等民生问题更是无法顾及。

　　2002年以后，国家要求停止农业特产税的征收。为了补偿以农牧业税收为重要收入来源的地方财力，国家亦同时出台财政转移支付政策，对西部等不发达地区实行中央财政的地方转移支付。

　　“实行转移支付后，国家支持地方财力的力度有所增强。”韩三存说，在行政性开支得到保障的情况下，更多的转移支付资金投向了教育、就业、新农合、城镇和农村地区低保覆盖等社会保障领域。

　　尽管有中央财政的转移支付支持，但玉树本地的税收增量一直比较缓慢。记者了解到，在取消农业特产税后，玉树地区的税收来源主要是第三产业的工商营业税。09年，这一税种占到地方财政收入的60%。

　　由于中央政府近年加大对西部民族地区的投资力度，基本建设投资所带来的建筑安装营业税得以增长，这形成近年来该地区的最大增量税种。

　　“如果没有国家的财政转移支付，我们现在每年的地方财政收入仅能保证政府机关工作人员的工资等一般行政性开支。”韩三存说，如果出现经济情况较差的年份，其政府部门的基本运转都有问题。

　　2009年，玉树每年的行政支出仅占财政支出预算的20%多一点。也就是说，每年的地方财政收入仅能满足地方支出的五分之一。玉树地区财力的窘迫可见一斑。

　　赈灾中的地方财权结构设置

　　在破损的玉树州国税局的大院内，一个临时捐款处设在一间军绿色的帐篷里。捐款点的负责人告诉记者，这是由州财政局设立的当地唯一的捐款点。

　　截至4月23日，玉树州当地已通过该捐款处募集到4600多万善款。

　　“这些款项不会停留在我们当地政府手中，而是全部要汇缴到省财政厅的专户，根据抗震救灾指挥部的需要和申请，由省财政厅来统筹下拨。”该负责人表示。

　　在捐款处，来自省审计厅和州审计局的官员正共同进行现场监管。

　　记者了解到，州内各部门在本地展开的募捐，均需汇缴到省财政厅。到4月22日15时，省财政厅累计接收的省内外有关单位和个人捐赠款已超过3.3亿元。

　　早在地震后的第二天，青海省财政厅紧急下发了《关于加强玉树抗震救灾捐赠资金管理的通知》，并设立青海省财政厅玉树抗震救灾捐赠资金专户。根据该通知，省内各部门和各地方接收的善款，必须在三个工作日内全部转入由省财政厅设立的青海省玉树抗震救灾捐赠资金专户。

　　“财政部门募集到的这些捐款都是专款专用。”该省财政厅副厅长肖玉海表示，省财政厅将按照省抗震救灾指挥部的决定，将善款再统一调配到灾区需求领域中。

　　在面临震灾这样一种重大公共灾害时，地方基层对于赈灾财力支配空间的安排，也同样表现在国家与地方层面的安排上。

　　地震发生后，民政部等有关国家部委迅速出台文件规定，青海省内各捐赠接收机构所募资金，不需汇缴到国家有关部门的账户，在按照既定渠道报送数据的基础上，可以由省内自主支配善款的使用。

　　例如，在集中全国大多数善款筹集的民政部门领域，民政部要求，各地民政部门及其下设捐赠接收机构所募资金须逐级汇缴到民政部—中央财政汇缴专户，各级红十字会、慈善会等15个基金会所募资金，亦要逐级汇缴到中国红十字会总会、中华慈善总会等总会的专户。

　　不过，青海省各捐赠接收机构所募资金则不需汇缴。

　　“这种由省内自主筹集和使用善款的方式，是震灾中对增大地方财力调度空间的一种灵活安排。”青海省政府应急管理办公室的一位官员表示，这使地方在赈灾中能根据基层的实际情况来安排财力。

　　重建的财力考验

　　劫后的玉树，在舔舐创伤的同时，酝酿重生。

　　4月23日，记者从青海省财政厅了解到，厅里刚刚下拨一笔总额达9000万的补助款项，除了作为遇难者的抚恤金之外，还对因灾无房可住和没有收入来源的灾民发放临时生活救助。

　　“这笔款项全部来自国家财政拨款。”财政厅的一位官员告诉记者，由财政部下拨省财政厅的先后两批救灾款项总额达5亿元。此次厅里下拨的资金，即来自于第一批国家财政的2亿元拨款。

　　不过，这只是灾后安置的开始，重建需要更多的资金。

　　目前，玉树震灾地区已经完成了受灾情况的初步评估，尽管评估数据尚无法得知，但可以想见是一笔不菲的数目。在抗震救灾指挥部召开的重建工作会议上，相关政府官员和专家对这座灾后的城市提出了更高的重建要求。

　　“尽管损失和重建规模不如汶川地震大，但国家和地方财力也不如当年那样雄厚。”玉树州财政局局长韩三存对记者说。

　　汶川地震后的第二周，国务院常务会议即决定，中央财政从积存数年的中央预算稳定调节基金中调出600亿元，投入灾后重建。

　　当时，这是国家财政于三年前建立该后备基金后的首次动用。但在接下来的两年中，为了弥补应对金融危机造成的赤字，该基金几乎被动用殆尽，目前仅剩19亿规模。