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王雍君:预算披露可从财务报表和披露机制做起

来源:搜狐财经
2010年04月29日17:58

  搜狐财经讯 公众对政府的财政开支和预算透明的要求与期待由来已久,随着一些个案的尝试与突破,预算改革下一步要如何走?如何满足公众对财政预算公开透明、可参与、可监督的要求?4月28日,新视角搜狐经济学人月度论坛以“预算改革离公共财政还有多远?”为主题,邀请专家学者进行深入讨论和剖析,以下是搜狐财经现场报道:

中央财经大学财经研究院院长王雍君 (搜狐-刘丹/摄)
中央财经大学财经研究院院长王雍君 (搜狐-刘丹/摄)

   中央财经大学财经研究院院长王雍君

    改革开放30多年,中国应该努力迈入一个公共财政的新时代,以预算为中心的时代,因此我们必须推行正规的预算改革,使预算成为政府的施政的利器。

  这个话题的前提假设是我们支持透明度作为一项善治的基本原则,合理性毋庸置疑的,善治的基本原则跟社会责任,参与还有预见性是并列的市场原则,如果我们否定这项原则,我们责任政府还有什么意义。预算的本质政府拿人民的钱如何配置资源,众人之财做众人之事,由众人来定,预算分配从最终意义来讲更多的偏好来自于公民自主选择,自主选择就是信息公开,合理性毋庸置疑。

    我们可以质疑预算公开的范围、机制、透明度和方法

  我们可以质疑什么?预算公开的范围、机制、信息披露机制,我们可以因国家而异。预算透明的周期,国际上讲的非常清楚,十年前货币基金组织就出台了好几个关于财政透明度一般规范,国际等于是世界上都是拿这个规范来衡量透明度。另外这有一个关键词还有公开性,如果我们讲这个范围,先讲两个透明度,必须有四个条件满足,我们严格意义上透明度,一是预算上的范围,预算必须反映政府活动,以及活动花了多少钱,一些政府活动和相应的资金隐藏起来,这就是预算的范围狭窄,这就是损害了透明度,第一要界定预算范围,预算程序有那么多人做辩论,做决定,最后形成预算报告,关系到基本问题你覆盖了哪些活动,透明度第一点必须预算的范围有没有覆盖政府的活动范畴。我们现在是政府好多活动隐藏起来,没有向人大报告,没有公开,影响到了透明度,第一个叫“范围”。

  第二,预算程序它的透明度,预算本质是一个过程,从预算的准备到预算编制,预算的申报,预算的审查,预算的批准,再到预算的执行的评估,审计一直到最后的预算决算,整个都是一个过程,我们在这个过程本身它应该公开。当然我们讲公开性还讲到一点还有一些限制条件,比如国家机密、国家安全、个人隐私,哪些排除在公开性范围的,那是意外,而不是一般,我们一般原则是保密是意外,公开是一般。我们现在一些不太正确的做法,假设一切都先保密,看看哪些公开,这是错误的原则。

  第三,预算文件,预算文件应该以倾向用户的方式来制定,政府必须要通过他的财务报告制度,包括预算报告应该有一个披露制度,中国这样一个国家还有中国财务报告制度很不健全的,比如政府资产负债表、运营表,还有其他一系列与预算相关的政府层面的报告都没有,个别有但是也不完善,差距很大,也不向社会公布。

  第四,方法,方法是什么?简单一点,你那个预算信息你应该是一种可以核实的方法披露的,我们今年的预算报告,我们讲收入76000亿,你是作为一个假设的,假设明年经济增长幅度多少,你是根据一系列的假设做出来的预算收入这么多,但是这些假设经得起推敲吗?我们问一个问题,如果明年增长8%又会怎么样,预算假设的参数GDP是10%,为什么不假设12%或者8%呢?所以真正追究透明度时候,我们应该独立一点核实信息是经得起经验的, 假设性参数还是要做敏感性分析的。比如说今年的教育支出比去年增加了一二百个亿,我增加200亿是政府的更加重视了教育,还是民间的物价提高了,线下预算是讲我假设政策没有变化,延续现行的政策,明年的教育预算收入多少,如果政策调整了预算又是多少,所以预算公开很透明的话,一系列的支撑,我讲透明度应该关系到这四个层面。

  公开不一定透明,透明一定要求公开,我们做这个事情的难处在哪里?难处就是保密,一般来讲行政部门不愿意信息公开的,他们看来可能保密是掩饰自己失职、腐败、甚至难看事件的保护,公民当然要求公开,公民的代表议员也要求公开,他处在监管者的位置,作为行政部门的官员可没有这样的动力,站在什么角度来看,站在政府行政部门的角度当然不愿意公开,但是站在全国人民的利益角度来讲,为什么不能公开,我们公开财力什么意思?拿人民的钱为人民提供服务,都是公共利益。为什么保密那么严重呢?因为保密和公开对行政部门是大不一样的。

  有两个问题,技术层面,预算发明很恰当,预算的过程能公开,预算文件和披露机制,还有预算一些具体技术,我们这个层面做一个技术。还有一个激励机制,怎么激励行政部门怎么进行披露。我们国家现在行政部门在预算这方面自由裁量权太多了,裁量权产生很多问题,又不透明,又不处于监管之下就会产生很多问题,激励机制不到位,就得有压力机制。

  我们国家还有一个腐败,腐败最好的药方就是公开透明,如果没有公开透明,腐败怎么去消灭它,所以它的合理性毋庸置疑,但是它的范围、步骤这些东西可以根据中国的国情来实现,谢谢!

     王雍君:预算改革应修订预算法 加强预算全面性

  王雍君:预算改革可以讲头绪非常多,我讲几个具体问题:

    第一个我们当前应该修订一个好的预算法,预算法我们修订好几年,现在大大折扣了,眼下来讲最重要一件事是修订一部好的预算法,预算法从现在来看差得比较远。

    第二个要改革的非常重要一项改革就是加强预算的全面性,预算全面性里面,我们多少年解释一个问题,从外到内隐藏一些活动,隐藏着一些资金,不遵循年度预算相同的程序,为什么呢?当一个国家政府活动隐藏起来的时候,我不知道预算还有什么意义,加强预算全面性谈了那么多钱,包括收支两条线是一个权宜之计,不是解决方法。

  预算报告很欠缺一点,债务的披露很欠缺的,地方政府债务很严重,特别是地方投融资平台的债务,债务信息披露在预算报告里面最缺的,这个问题可能是一个定时炸弹,财政预计报告怎么爆发?没有债务怎么爆发?未来趋势怎么样?预算报告最欠缺就是债务信息披露,如果不披露,包括人大、政府高层怎么考虑呢?这是一个全面性的问题,这是最优先改革之一。

  再往下改革怎么改革呢?预算审查,立法机关预算审查,这是责任政府的关键,我前面讲到通过预算改革从哪里做起,就是加强立法机关对立法机关的审查,赋予他们足够多的资源,让他们足够多专业领域,如果你预算编写再差意义不大。

  最后就是公开性、透明度,政府也有一个立法,公共财政信息披露性,什么信息不能披露,除了不能披露应该披露,这个问题跟公民素质高低没有关系,因为民间这个社会有那么多人关注,是政府预算信息公开的相关者,国家机密、国家安全、个人隐私三方利益等等,我讲几种具体的情况,我们可以学习发达国家,但是总是有一个界限,我们没有一个清楚的界限,导致在现实社会不需要保密也需要保密,这是我们当前的问题,所以你要公开透明要有法可依,不能公开,除此之外都应该公开,这是中国社会进步的标志。再说跟我们专家意见更大了,其他我不多讲了。

    王雍君:预算披露可从财务报表和披露机制做起

  王雍君:讲到我们当前的信息披露和透明度从哪儿做起,可以从很多地方做起,我看还是从预算和财务报告制度,以及信息披露制度做起,这个道理很简单,公司的透明度就是依赖于一套财务报告,何时披露,还有审计,满足其他要求,这是信息披露机制。我们国家从哪里做起,从政府来讲还是一个道理,不同的地方在哪里?前几年披露财务报告就可以了,政府还有一个预算报告,预算报告我们钱怎么花,花到哪里去,产生什么样的结果?这个结果我们叫预算执行报告,实际上扩展一下,还有政府资产负债表、现金流量表、运营表等等,这是预算财政报告制度以及相应的信息披露机制,这个事情如果我们讲政府要透明,预算要透明,必须首先从这些事做起,因为它看起来是一个报告问题。

  简单来讲,还是报告的切入点和相应的信息披露机制。

  中国青年报记者:刚才听各位老师、专家谈,其实在里头大家格外关注了一个问题是指预算改革路径的问题,这是一个现行问题,有方方面面的矛盾,我理解也许有的老师说的很委婉,就是体改革问题,就是在宪政层面上需要解决问题的。我是想请教在座的老师有没有从预算和宪政的角度思考过大路径的问题。

  王雍君:宪政最基本的含义限制行政部门的权力,限制政府的权力有很多途径,概括起来有两条最基本,第一条司法途径,司法途径可以是宪政道路其中一条,这个道路是不是适合中国?到现在为止,我们到现在取得进展太有限了。我讲第二个途径是公共财政途径,就是基本途径,公共财政途径为什么是走向宪政很基本,并且具有很高可行性的途径,政府的政治权力,还有其他的权力,最基本就是财权,征税的权力,换一种说法就是拿人民的财产的权力。第二是开支公款的权力,如果限制了政府财政权,这个国家政治体制就是某种意义上的宪政体制,一个是拿人民的钱,这是人民有损失的,第二你开支公款,对公民有好处的,财政权与公民最相关的一种权利。

  我们把预算作为一个社会的安全法来控制政府的财政权利,具体怎么做呢?还是从立法机关人大做起,具体来讲从授权制度做起。我们政府花人们每一分钱,拿人们每一分钱必须有法定授权,必须有非常准确的时间尺度和有效期,所以我说从哪里做起就是从加强建立和改进有效的财政预算授权制度做起。如果这一点很难作为的话,还有一种做法就是预算法修改的契机,最核心的命题是什么?针对我们国家当前财政预算管理的漏洞,行政部门享有太多不透明的很少受到监管的自由裁量权。预算法修订应该借这个修订,如何让行政权清晰界定,让它处在透明的环境下。

  预算法修订头绪万千,如果抓住了这个主题就抓住了这个要害,这个地方可以有所作为的,谢谢!

    政府改革必须跟预算改革挂勾

  王雍君:简单一点,我刚才非常赞同马老师的观点,就是基层预算改革和高层预算改革可能在方向上应该有点差异,基层预算改革,在中国改革发表的叫做基层预算改革公民化的参与机制,参与有成本的,代价很高,在层级比较低的做比较好的。在中央和省这一级预算改革加强政策与预算的连接,因为我们中央政府主要的职责是政策的制定,基层政府的主要决策是公共服务,公共服务是跟公民日常生活密切相关,具有很高的可观察性,能够感受到这个服务好不好,哪些服务有欠缺,在预算里面是否充分反映了他们很关切的话题,在基层成本比较低,比较注重客观基础。在基础上往透明性的前进的时候做了好多年的努力,出台了村务自治法,如果往上延伸,村务公开再往上延伸就是预算公开。

  这些年我们推行了很多基层改革,这些改革必须与基层预算改革融合在一起,所以我以前我第一句话就说你的政府改革必须跟预算改革挂起勾来,如果能把很多政治层面的改革跟预算改革挂起勾来就能做起来。

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责任编辑:钟慧
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