“国家发展战略”视角的公共投资和国企改革

《商务周刊》2010年第8期

　　公共投资在任何扶贫经济战略中都是非常重要的。为数众多的经济体凭借庞大的国有经济部门取得其经济成功，相反，许多不成功的经济体的国有经济部门非常之小。国有企业不是经济增长的负担，国有企业和私有企业面临的问题都非常类似，诸如委托代理、搭便车和软预算约束问题。私有化不是解决国有企业问题的出路，如果政府有能力引导好私有企业，就有能力经营好国有企业；反之，如果政府没有能力经营好国有企业，政府也不会有能力引导一个好的私有化。作为私有化的替代方案，对国企进行组织改革、增加竞争、政治和行政管理改革都是重要的。自然资源管理有着和国有企业管理类似的特征。自然资源并不必然导致资源诅咒，可再生和不可再生资源可以创造无数上游和下游产业。此外，对自然资源租金收入的合理设计是重要的，以确保财富属于这个国家的每个人，包括子孙后代

　　□ 文 张夏准

　　翻译 周建军

　　审校 何建武

　　张夏准（Chang Ha-Joon），是剑桥大学经济系教授，并担任联合国、世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行等国际机构及英国、南非等国政府顾问，对现任厄瓜多尔总统拉斐尔·科雷亚有很大学术影响，其著作中文译本包括《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子》、《知识产权与经济发展：历史经验与新课题的涌现》；周建军，是韩国成均馆大学政治学硕士；何建武，是国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部博士。本文为联合国经济社会事务部（UNDESA）因应2005年联合国世界峰会所做的“国家发展战略”六个政策建议之一的“国有企业改革”。本政策建议执笔人为剑桥大学经济系张夏准教授，斯蒂格利茨（Stiglitz）教授和其他专家审阅了报告的全部内容，由周建军负责整理摘译。感谢联合国经济社会事务部、联合国助理秘书长乔默（Jomo.K.S）博士和张夏准教授对本文译介的授权、支持和建议。英文全文请查阅联合国官网 https://esa.un.org/techcoop/documents/PN_SOEReformNote.pdf。关于本文的任何评论，请发至 jianjun1981@gmail.com。

　　公共投资和经济发展

　　公共投资必须在任何意在缓减贫困的国家经济发展战略中发挥关键作用，包括联合国千年发展目标（Millennium Development Goals）的实现。市场是促进经济发展强有力的机制，但也常常不能产生实现可持续经济发展所需的经济推动力与社会正义。市场采用的是“一元一票（one-dollar-one-vote）”的以钱投票的机制，因而很可能难以充分满足穷人的基本需求。例如，全球用于减肥药研发的钱比花在治疗疟疾的药物研发上的钱多20倍，而每年全球有100多万人死于疟疾。如果我们想要实现基础广泛及政治上可持续的发展,我们需要去寻找那些满足每个人基本需求的机制。

　　此外，若个人完全受市场激励支配，整个社会就很可能出现“公共品”供应不足。法律和秩序、基本的基础设施、初级保健、基础教育以及科学研究都属于此类公共品。提供此类公共品的典型机制是通过税收和公共提供（public provision）来实现的。

　　没有合适的监管，市场鼓励短期利润追逐，其代价往往是牺牲可持续发展所必需的长期投资。其结果是，在过去20年里，伴随着自由化和金融市场的开放，发展中国家的投资率已经急剧下降。这并非什么机缘巧合。对此，必须采取的措施包括审慎的监管、适当的反周期宏观经济政策、遏制投机炒作的金融市场规则、税收以及鼓励长期投资的其他政策。

　　为了纠正市场的缺陷，公共投资能发挥、也应该发挥关键作用，在事关长期发展的方面尤其如此。长期发展需要大量的人力物力投资。通过投资资本设备和物质基础设施（如交通、通讯等），公共投资项目能增加物质能力（physical capabilities）；通过对健康、教育、培训和科研能力的投资，公共投资项目能够增加人的能力（human capabilities）；适当的专项公共投资项目（比如着眼于贫困儿童的教育支出或者为帮助贫困地区出口产品而修建的基础设施），可以有助于扶贫并因此促进长期的经济和社会发展。

　　尽管过去20年里，人们倾向于认为公共投资会“挤出”（crowd out）私人投资，但通过“挤入”效应（the “crowding in” effect），公共投资也可以成为促进私营经济部门发展的关键措施。只有在经济接近充分就业的情况下，“挤出”效应（the “crowding out” effect）才很有可能出现。而在大多数资源未充分利用或者通过接受援助增加资源的国家，我们期望公共投资能“挤入”私人投资。公共投资能进一步促进经济发展，尤其在那些能对私营部门投资形成补充的领域（诸如在主要农产品出口区修建道路设施、为新扩张产业而投资培训工程师、投资于那些对私营部门而言风险太大的基础产业）。

　　尽管存在很多潜在收益，但公共投资在很多发展中国家还是有所下降。发展中国家公共投资占国内生产总值的比重，从1980年代早期10%的峰值，下降到了2000年的略高于5%。这一趋势在拉丁美洲更为明显，从1970年代末期的89%降到2000年的不足3%。这种大幅度下降很大程度上是因为国际货币基金组织要求的条款所致。由于过分强调宏观稳定而压倒其他目标（增长、就业和发展），导致国家有激励去削减各种投资。与此同时，预算平衡的条款约束，没有对经常性支出和资本性支出加以区分，由此造成了政府削减公共投资而不是经常性支出——削减日常支出在政治上通常是比较困难的。

　　当然，我们对公共投资减少的担心，并不意味着公共投资完美无缺。在许多发展中国家，对公共投资的管理存在严重问题，需要改进公共投资管理的方式。本政策建议将着重解决这个问题。

　　这份政策建议包括公共投资管理的两个主要方面。第一个方面是国有企业的管理，第二个方面是自然资源的管理。本文希望提供切实可行的政策建议，但在此之前将首先简单介绍有关这个领域内主要政策争论的理论。对一个急于采取行动的政策制定者而言，理论分析似乎是没有必要。但我们坚信，理解隐藏在政策辩论之后的理论才是改进政策能力的最好方式。如果一个决策者理解了基本的理论，他就可以在不同的情况下加以运用。