难以拆迁的“拆迁条例”

　　自焚事件频频发生，新拆迁条例仍遥遥无期，然而，即使新法有朝一日得见天日，很多人也不敢抱过多期待

　　3月27日上午，江苏连云港市东海县黄川镇村民陶会西和他父亲陶兴尧把自己反锁在屋子里，往各自身上浇上汽油，然后点火自焚。此时，屋外的镇政府官员和警察正带

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• 连云港

　　自四川唐福珍自焚事件后，此次强拆导致的恶性事件再次在舆论中引起强烈反响。很多人强烈谴责政府强拆行为的同时，对于“新拆迁条例”出台更加期待。百度指数的统计数据显示，中国网民对于“新拆迁条例”的搜索量在事发后的3月28日、传言新条例颁布日的4月1日均达到了近段时间的波峰。

　　但根据《商务周刊》所获知的情况，已经结束意见征集的新拆迁条例（《国有土地上房屋征收与补偿条例》）目前还没有出台时间表，4月6日，国务院法制办相关负责人向《商务周刊》透露，目前法制办还在对征求意见进行梳理。

　　“新拆迁条例迟迟未能出台的原因，主要在于制度设计中如何平衡异常困难。”全程参与了“五学者上书国务院”的北大法学院教授王锡锌告诉《商务周刊》，由于土地财政和GDP为主导的政绩考核体系密切相关，法律制订者感到“阻力比较大，牵一发而动全身”。

　　最近3年，中国已经公开报道了至少8起因拆迁而起的自焚事件。当不断有人以自焚这样暴烈自残的方式表达愤怒时，一部舆论、民众和法学家眼中公认的“恶法”却迟迟难以有实质性的修订进展。而根据《南方周末》近日对拆迁自焚事件中“当地官员无一人被问责”的报道看，强烈的社会反应也并没有促使地方政府采取纠错措施。

　　那么，在等待“新拆迁条例”最终面世的过程中，还会有人为此付出生命的代价吗？

　　有限突破

　　2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》未能对拆迁行为的“公共利益”属性作出规定，在涉及征收拆迁事宜上，现行拆迁条例和大量相关地方法规与《物权法》确立的征收制度相去甚远。

　　2007年10月1日起施行的《物权法》第42条规定，征收行为必须出于公共利益的需要，国家通过法定的征收程序对集体所有或者私人所有的不动产进行征收后才能予以拆迁。也就是说，为了满足非公共利益而拆迁房屋，拆迁人必须通过与房屋所有人协商谈判的方式完成拆迁，而不能通过“征收”这一公权力行为实现拆迁的目的。如果公共利益不做限制，会给予政府极大的权力，百姓的物权就可能遭受公权力的侵害。

　　但结果是“公共利益”被人为利用了。近10年来代理过国内多起拆迁纠纷案的中华全国律师协会行政法专业委员会执行委员王才亮律师告诉《商务周刊》，这一两年全国各地几乎所有的拆迁都是打着公共利益的名义。

　　相比之下，新拆迁条例的征求意见稿进步明显。其中第3条列举了7项“公共利益”，包括“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要”，以及“国家机关办公用房建设的需要”、“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”等。

　　北大法学院教授沈岿告诉《商务周刊》，“公共利益的内涵就是指不特定多数人的利益，但公共利益的外延究竟应当如何界定，一直是学术界和立法进程中的疑难问题。”

　　《物权法》虽然明确提出了公共利益的概念，但并未对公共利益这一法律术语加以定义，回避了对于公共利益的界定问题。“公共利益无法通过正面列举的方式予以全部规定，也难以通过反面排除的方式作出准确界定。”沈岿说，“经过法律列举后还需要民主的决策程序和独立的司法程序来确保公共利益的实现，在我国后两者的缺位使得只能寻求开放立法中的公民参与。实质上新拆迁条例的出台过程是平息社会舆论，而将问题留给了未来。”

　　王才亮对新条例征求意见稿中对公共利益的7项界定存有异议，他说：“如果把危旧房改造也界定为公共利益的话，那么这个征收条例就将‘比拆迁条例还拆迁条例’。”

　　不仅公共利益的界定引起争议，学者们还持续呼吁删除征求意见稿中的第40条。该条规定，因非公共利益的需要拆迁国有土地上单位、个人的房屋，建设单位应当编制具体实施方案，并报房屋征收部门批准。

　　王锡锌表示，他多次向国务院法制办表示应删除这一条。征求意见稿第二条已经明示，为了公共利益的需要征收和补偿，使用本条例。“如果留下第40条，将来会导致很大问题。”他介绍说，针对非公共利益需要，国务院应考虑另外专门出台条例加以规范。“因为非公共利益需要是不能适用于‘征收’的，不能冠以这个名头”。

　　“2009年12月16日国务院法制办召开的座谈会上，法制办对此的态度很模糊。今年1月20号的座谈会上似乎有所松动。法制办认为尽管情况复杂，第40条还是显得不合适。”沈岿告诉《商务周刊》，他有些失望，“我们本以为公示的征求意见稿中会没有第40条，不知道从1月20日到1月29日这段时间又经过了怎样的博弈”。

　　1月29日法制办公布征求意见稿后，沈岿再次向法制办递交了类似的修改意见，至今未得到回音。王锡锌也告诉《商务周刊》，“这是目前比较头疼的，我们只能等待。”

　　阻力在哪里？

　　根据《物权法》第42条的规定，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权征收程序就没有完成，就不能进行拆迁。而《拆迁条例》对房屋拆迁补偿作出的具体规定却将补偿与对房屋所有权的征收分开，与“先征收补偿，后拆迁”的规定相抵触。《物权法》等法律明确确认对私人财产只能“征收或征用”，而拆迁条例却是建立在“拆迁”之上。根据《立法法》原则，实际上从2007年10月1日起拆迁条例已经失效了。

　　因此，《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》在2007年12月14日即提交国务院第200次常务会议审议。会议要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。据国务院法制办相关人士透露，此后法制办曾举行过多次座谈会和调研。但两年时间里该条例的出台前景始终不明朗。

　　直到最近两年因强制拆迁而发的恶性事件频频，社会舆论压力巨大，才促使有关部门对进一步推动条例的修订重视起来。直接的导火索就是唐福珍事件。2009年，成都市金牛村因修筑公路要拆除唐福珍夫妇投资700余万元的综合楼，唐福珍不满意政府给予的217万补偿款，于当年11月13日自焚。

　　2009年12月1日晚，作为当年推动废除收容遣送制度的六学者之一的沈岿下班回家，从妻子处得知半个月前拆迁自焚的唐福珍已经去世，心情难以平复的他觉得应该做些什么。经过与好友王锡锌的联络，12月7日北京大学法学院沈岿等5位教授用特快专递和传真向全国人大递交了《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》。

　　此次上书引起各界关注，12月16日，国务院法制办邀请这5位教授进行了长达4个小时的座谈会，座谈会以2007年版《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》为基础集中谈论。2010年1月20日，国务院法制办再次就“拆迁变法”召开专家学者座谈会，这时与会专家见到的新法草案名称已经更名为《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

　　回忆几次座谈会，沈岿说：“2/3的时间是我们在阐述观点，除去政府部门介绍情况的时间，双方仅做了简单的交流。”尽管在90%住户同意方可拆迁、禁止野蛮强拆、先偿付后搬迁等条款上吸纳了学者们的意见，但拆迁条例并没有获得和当年的收容遣送制度一样的命运。采访中，法学专家们普遍表示，征求意见稿仅仅对技术细节做了修改，并未触动顽疾所在。

　　“就是否将集体土地上的拆迁纳入新拆迁条例，法制办负责人表示情况非常复杂，如果一并解决恐怕会拖延立法的进程。”据知情人士透露，北大法学院教授姜明安、钱明星等学者公开或私下针对顽疾提出的诸多意见，法制办的回答均大同小异：阻力太大，情况复杂。

　　“而所谓的阻力就是目前自下而上的政绩考核体制。城市化和旧城改造均能对GDP实现便捷的拉动，拆迁中的巨额土地出让金早已成为地方政府财政收入的重要来源。”沈岿对记者说，这样的情况下，中央推进拆迁制度改革会遭遇地方政府的强力掣肘。

　　“征求意见稿公布以后，一位地方法制办主任给我写信，认为新条例太偏向于个体的权利而忽视集体的利益，新条例会是法治的进步、社会的退步。”沈岿说。上书之后，他曾去某城市讲学，当地政府官员对沈岿说，“拆还是要拆的，但看怎么拆”，还有政府官员直言，“法律规则如果在经济上没有可行性，那么即使修订了也形同虚设，得不到遵守”。

　　尽管地方政府表示新拆迁条例可能“经济上没有可行性”，有关部门对此次修订还是相对乐观。3月10日国务院法制办副主任张穹接受媒体采访时说，《国有土地上房屋征收与补偿条例》在征求意见过程中收到了65000多条建言，绝大多数的意见肯定了条例征求意见稿的内容，适用范围、征收程序、补偿的程序和标准等具体制度和措施基本可行。

　　法律解决不了的问题

　　在著名法学家、教育部宪法与行政法重点研究基地常务副主任张千帆看来，即使新拆迁条例出炉，也是一场没有公民参与的闭门式改革。他分析道：“如果不要求公民参与规划、征地和拆迁过程并对地方权力产生约束，地方政府实际上仍掌握着解释公共利益的话语权，那么后者依然可以翻云覆雨甚至指鹿为马，而通过列举公共利益来限制地方权力的企图也就必然落空。”

　　法学家和维权者们的担忧不是没有道理，在维权过程中，被拆迁者们就屡屡对政府失去信任，也对法律的尊严失去了信心。

　　2009年10月16日，一纸《城市房屋拆迁许可听证公告》突然张贴在杭州下城区百井坊巷小区门口。2008年8月从一家央企退休后过着“饮茶弹琴”清闲生活的严建娃记得，公告称10天后举行听证会，将从1335户居民中选出5个听证代表人，居民可在5日之内带齐有效证件报名参加听证。由于时间仓促，报名选举时间与上班时间重叠，民众参与率极低。全程参与了百井坊巷维权的住户吴迪告诉《商务周刊》，最后5名代表中有4个拒绝在听证会笔录上签名。

　　虽然合法性存疑，当年10月29日，杭州市房产管理局仍然给百井坊地区综合改造工程指挥部、杭州市土地储备中心核发了《房屋拆迁许可证》。

　　严建娃认为这个拆迁许可证是违法的，“按照拆迁单位管理条例来讲，应该由浙江省建设厅发放拆迁许可证而不是杭州市房产管理局。另外，这个拆迁单位的资格证书上从2004年至今一个年检章都没有，拆迁资格都有问题”。

　　由此严建娃等居民开始了近半年行政复议的过程，就拆迁许可证、立项批准文件、土地规划许可、土地批准文件向浙江省、杭州市相关职能部门申请行政复议。但令他们无奈的是相关政府部门的相互推诿。“我们去下城区法院提请行政诉讼，下城区法院不予受理，说土地立项文件的具体行为跟我们没有关系。我们对拆迁主体的资格进行行政诉讼，下城区法院要我们到工程指挥部所在地拱墅区诉讼，拱墅区法院说根据杭州相关法律，应该到拆迁地点所在区法院诉讼。他们就这样把皮球踢来踢去。”严建娃说。

　　全程参与维权过程的著名历史学者、杭州百井坊巷居民傅国涌对新拆迁条例能否改变社区的命运不抱希望。“新拆迁条例即便是颁布了，政府肯定说这不适用于颁布之前的状况。”他说的无奈而悲怆，“我们唯一能够牺牲的就是生命嘛，唐福珍牺牲了生命房子也保不住。我们争的不是成败，房子肯定是会被拆的，我们是要保护最后的尊严。”