贾康：地方债已形成天文数字 要疏堵结合防风险

　　当前，全球金融市场的重心和格局正在发生变化，中国的金融改革也已经步入“深水区”。5月9日，国务院发展研究中心金融所主办的第六届中国金融改革高层论坛举行，众多经济学家就金融改革问题展开精彩论述。以下是搜狐财经的现场报道：

　　财政部财科所所长贾康：

　　地方债已经名正言顺 大量隐性负债的确存在

　　我理解地方财政风险和它的化解，现在地方的确存在大量隐性负债，我们就地方政府负债问题讨论一下风险的防控。我想从这几个角度来说一下：

　　首先是地方政府现有的法律框架。预算法一直说要做修改，但是修改现在还在讨论中。它现行的规定，正面的表述是不允许地方政府给价格安排桎梏。现在有一个工作，在国务院课题之下，地方政府的债务已经入市。《预算法》这样一个框架，按照现在的担保法相关的规定，地方政府不得对企业的融资行为做担保。现状和法规上给人们直接的印象有明显的差异，大家也都知道，中国的地方债是隐性形式存在，是由来已久的。这两年由于政策的扩张，又由于振兴经济的客观需要。从中央政府组织层面上有一个非常明确的两年多的时间四万亿投资项目的安排。中央政府只出1.18万亿，剩下的不到三万亿的资金，大致中央政府要求不是很严格。一般来说不低于1：1。这样就有了两万多资金的着落，剩下还有一万多亿是要靠这些项目取得银行贷款的资金。银行方面很愿意给大项目做贷款。因为他的风险是相对比较小的。我们这样一种政策扩张期的各方面形势促使地方政府的举债行为这两年有巨大的增加。同时我们注意到，在中央政府层面的这样一个地方债登堂入室的安排，在这两年每年都有两千亿地方债的比例。但是他意味着在国务院特殊批准的情况下，并不是没有别的条件限制，具体观察就是这两年的两千亿地方债都由财政部代为发行。

　　这个事情从两个角度说，一个表明中国的地方债已经登堂入室，第二，就是名正言顺的称为地方债，规定是由省级政府牵头，举借之后纳入省级预算，这个债务要接受地方预算省级程序的制约。在省级预算扣留的情况下，安排他还本还息。财政部等于是安排了中央政府的隐性担保，现在这个阶段有必要，中国的很多事情渐进式，地方债是登堂入室的，但是还存在这样一个附带条件。它可以使地方债发行更平稳。也是有控制风险之意。

　　地方债每年8万亿威胁不大 借债体制不规范的风险大

　　每年两千亿的规模对于地方政府融资需求来说只是一个小零头，对于其他举借的资金数量规模也是迅速上升。有这样一个基本的估计。地方债如果从可以拿到的信息合在一起做一个推测的话，一般人认为地方融资平台给地方债提供一定负债。已经达到六万亿元以上，这是在09年时候的估计。最近一段时间我听到有一些观察者估计在不断的上升。有人认为要到七万亿以上，八万亿以上。比较新一点的估计是一个外国观察者，他的估计要到十一万亿。这个数字是不是稍微夸张一点，我们推测。觉得现在没有一个具体的研究机构或者研究者有能力去全面的把握相关的信息。对这个数量级推测只能是粗线条，但是它有意义。

　　我是这样一个基本评价，在总量估计六万到十一万亿之间这样一个比较保守、保证激进或者夸张一点的估计，我们如果相对公允的取八万亿的规模来评价的话，应该讲在总量上现在并不构成太大的威胁。虽然看起来八万亿和地方政府的收入规模来说，两年都不能够把它还清。但是一般来说，国际上评价这种公务部门占债务的比重，指标上面，欧盟根据经验协调他们成员国之间的利益取向，划了一条线是60%。如果我们把八万亿和GDP对比，是现在GDP20%多。中国公共债务的名誉指标低于20%，两个指标合在一起是40%。中国的公共部门的债务还有一些东西，其他的东西，前两天我看到高盛的一个数字，中国的政策信息机构，他们列的准国债、金融债，他们认为有GDP的6个点，我们再加6个点，也就是50%上下。因为60%这个线并不是非常严格不可逾越。危机来了以后，欧盟60%警戒线已经失守。法国德国也没有能够固守60%。这个结果就是现在大家看到的主权债务危机，希腊已经到了社会动乱。也有人认为这个事情预示着欧盟所依靠的欧元货币体系是不是到了十字路口。我们可以进一步的观察，我们过去看到的数据是意大利多少年借债都在百分之百左右。日本也是不管欧盟的限制，他原来一般看到的数据是在130%至150%。最近看到的数据已经上升到185%。美国现在是百分之百。中国如果算总的规模几个指标合在一起50%上下，我认为并不高。中国的GDP还在8%以上的增长。总量并不代表风险到了有杀伤力的程度。但是问题是，我们的借债体制存在着严重的不规范，它的透明度比较低，它不是在各个区域均匀的分布，有些区域存在着跟它以后的还本付息能力比较严重的错位的过大规模。等到它的问题曝露的时候，往往都是需要救火了。触发了累计的矛盾，让矛盾公开化，这个时候再救，社会代价是非常大的。它不是规范的、符合公共财政基本要求的、能够加入制度约束和公共监督的状态。这是我觉得最大的问题。

　　省以下单位实施分税制致地方政府短期借债

　　规范性第一，它不利于我们在又快又好发展过程中体现现在我们在公共财政、科学发展、社会和谐等等表述之下所追求的一种健康合理的制度。所以，制度问题其实是这里面的最核心的问题。大家都得承认，市场经济只有三十年，市场经济发展过程中，很多制度原来没有框架。现在慢慢要有框架，要建立起来。过去原有的法规，按照法制化应该严格执行，但是实际上严格执行不了。这些矛盾在中国是很现实的。再往下，我认为地方债由来已久，这几年又迅速增加后面一些最主要的原因。如果从现象形态来看，我们要看到现实生活中中国和市场经济背后的财税体制，已经形成了分级财政的框架，但是这十几年以来，省里的分税制实际实行不了，现在实际执行的税收是19种，在五级政府中怎么分配？它的矛盾积累已经到了我们必须给它下判断的地步。再寻求在五级框架里面实行分配制，此路不通。

　　正是因为原来想在中国特色的概念下，中央和省级代表之间形成一个分税制，省里和市级怎么分税，但是迟迟走不出这一条路。我们三十出头的省级行政区域，省以下没有一个区域能够真正称得上象样的体制，浙江、江苏、福建，干脆说省以下不执行分税。其他地方虽然是按照分税来执行，但是都落入了各种各样五花八门很浓重的包干制。其他的地方可以拿到的财源也越来越多的表现为共享，所得税四年的时候留一个尾巴，形成一个历史关系。到了02年的时候全把这个尾巴割掉了，全给中央，中央受不了，就变成了共享，现在中央拿60%，地方拿40%。这40%在地方政府怎么分？也是五花八门、讨价还价。人们对地方政府一些短期行为、土地财政等等合在一起的看起来不合理的政府行为的抨击，往往容易直接归到分税制上面。我听到大量这方面的说法。地方政府在分税制执行之后怎么样。实际上，现在地方政府短期借债行为的等等问题，不是分税制造成的，恰恰是因为分税制在省以下单位得到贯彻落实造成的。

　　地方融资平台多集中在沿海 低端地区存有腐败

　　在省以下由于这种情况迟迟不能进行落实多种状态，一些零星的税种并不能构成我们所称的地方税。地方税体系必须使它在各层都有稳定的财源。首先要实行财政的扁平化，如果从中央走到地方有三个层级，我们就豁然开朗。原来所说的山重水复无解的状态下，就会变成越走越宽的新境界。但是这样一个历史变化过程中，好象现在的实际情况，在地方税体系迟迟不到到位的情况下，地方发展争前恐后。中国这三十年经济发展被称为奇迹的表现，有的研究者，甚至把地方政府的竞争上，比如说张勇常，他非常有信心的破解中国发展谜底的小册子，强调的就是这一点。我不认为他的论证多么严谨，但是我认为他观察的角度是很有启发性的。中国的发展在学术上的讨论源于现在已成教科书不行，要有一些特别的，根据中国丰富的建设材料，带有自己独特的框架和视角和一些重要观点的一套分析认识。至少我们必须承认，地方政府发展的争前恐后有两面性，一方面他确实在助推中国的现代化进程。因为他带来了很多规范性的东西。地方体系不到位，地方税不能给地方政府形成大规模稳定收入来源这一点，和地方必须要在种种压力之下争前恐后的竞争压力之间，产生的矛盾就带来了地方政府必须找别的投资。除了大家关注的所谓土地财政带来的土地市场尽量把钱一次拿足的做法之外。地方政府通过隐性的去借债务，要投机，贯彻自己发展战略所需要的资金。如果从正面讲，市场经济，我们已经确实是分税财政体制。地方政府有一级政权，也有一级事权，还要有财权。在这后面要引出他预算，这和前面的经济财政分税制是有直接的关系。这样一个本来应该形成的逻辑贯通的体系，导致了地方政府只有靠在自己操纵之下注册一些路桥公司、信托公司，不管称一个什么名目的法人，以法人的名义举借公司债、项目债，实际上变相的发行地方债，这种融资平台手段越来越多的在地方得到贯彻。有的地方有几千家地方融资平台。这个数量是没有什么大差错的。全国的地方融资平台更多的在省以下是集中在沿海的，工商业发达的地方。省一级我了解的情况，不论是发达地区还是欠发达地区都会有。再往低端走，在沿海区域县级融资平台也为数不少。我在中国证券报上见过，浙江长兴县路桥公司发行公司债的说明书，看起来很规范，全靠市场的审批程序，相当规范的来举行公司债。我们一看就知道这是县级债。

　　地方政府已经在不同的具体的发展战略中再努力的运用这种政府信用，变相的发行地方债。这是在比较繁荣发展的地区。在低端的欠发达地区，我们了解的地方变相举借债务的情况更加紊乱。到了村镇一级，虽然没有实体，但是村干部是有财政工资的，也会逼着他要办什么事。比如说村里的小学必须做到位，不达标一票否决。这个干部就要给你拿掉。在这种种压力之下，有一些地方弄得乌烟瘴气。前面一种高低债用后面的债去补。种种不规范、腐败行为存在里面一起发生。

　　地方债已形成天文数字 要疏堵结合防风险

　　我们把这些事情简单勾画一下，它的原因还是现实生活的实际需要和我们规范的制度框架合在一起造成了地方融资，实际上已经有天文数字，存在着很多潜在的风险。但是同时我们也不能完全否定这个过程里面的正面因素。如果说你制度建设跟不上，我们等待有关部门去修改预算法，等待有关法规健全完善起来。中国的现实很多时候就是在这样一种无法可依，有法不依，在这样的矛盾中寻求我们继续发展。这样一幅带有混沌色彩的图景面前，思路的讨论是有激烈的争论的。明显的不同意见。我参加的一些讨论，有些时候我注意到有和我自己的观点几乎是对立的看法。比如说对于现在已经形成天文数字的地方债，到底是堵还是疏，这两个字代表不同的倾向。我个人的观点认为是有堵有疏、疏堵结合，还是应该疏大于堵，源于大禹治水古老思想的结合。现实生活中你要问，你用什么手段去堵，有什么可操作的办法去堵？这个事情早已经法不责众了。你简单说堵，对现实生活没有多大的改变。包括高端的，最活跃的长三角、珠三角和现在的重庆，看起来发展很有生机的区域，没有一个地方不在充分的运用地方融资平台这样一个机制。中央主政的很多国家领导人，他们在地方主政的时候体会到要解决一些重大的地方发展战略里面的重点问题，不用这个手段过不去。比如说我们听到过在东北棚户区改造取得重要进展。要解决这几十年遗留下来的棚户区，所需要的资金量是天文数字，如果没有融资平台，我不认为他这个事情可以做。所以还是应该两面的看。需要意识到这个问题隐含着的风险，这个风险不可低估，要防患于未然，另一方面我们也不能用极端阵势，认为这个事情已经大火临头。这种防患于未然的意识是非常可贵的。我也听到有的老同志说我感觉中国要出大事，如此天文数字的地方债怎么得了？他这种隐患意识当然是可贵的。但是如果客观的评价一下，我们的发展中，现在在总量还可控的情况下，有没有因势利导，把它逐渐引到风险可控的状态。这个状态我认为就是在疏堵结合，有堵有疏的情况下怎么样正面走向阳光融资的制度建设和相关的在未来能够越走越宽的，把地方融资和整个的配套改革和我们今后的市场经济所要求的财税体制的健全化结合在一起的进步过程。

　　化解天量地方债要坚持十二字方针

　　治存量

　　在这方面我简单说一下我们的建议。思路上，走向阳光融资，我们可以具体化到12个字上面。第一个表述是治存量，已经形成的六万亿也好，八万亿也好，这个存量已经希望的债务余额，要多方面努力，相对平稳的把它消化掉。我也听到一些银行业的朋友在议论，银监会现在要求控制风险，对于地方融资平台，他们背靠贷款，他们把所有的项目结合在一起集中审议。发现哪些项目可能存在以后的走后呆坏帐的威胁，发现了我们就要提前预防，要促使各个方面想办法。在中国的情况下，只要有一定的提前量，注意方方面面，治存量化解的手段就存在。有一些事情到了带点危机状态的时候也还是有办法。比如说我们知道有这样一个很具体的例子。电视里也报道过，某地已经建成的小学被债主上门拿一把铁将军把门锁住了，他借钱给这个小学建设，承诺已经还本付息率回不来。他采取这种极端措施之后，造成一个小危机。这个时候就有点像救火的时候。他把门锁住了，惊动了上级、有关方面，这个时候上级、有关方面的力量一定会想方设法把这个事情平息下来，在低端、一些小局部走到这个地方当然好。我们发现原来有一些资源就进来，很可能这个私营企业主发的就是高利贷，上级部门不停的说，我们理解你，你这个贷我们肯定要还，但是你的高利贷肯定不受保护的，你也让让步，我们想方设法投点钱，把这个钱给平了。无非就是这样的处理。从低端到一个高端的处理，如果真的某个省级部门出了问题了，我不相信有关部门会坐视不理。在不规范的情况下还要继续运行，但是他运行的速度不到整体的增长速度，总体而言，这个风险就在降低。而且我们现在有这样一个高度重视，应该有信心把现在已经形成的看起来是天文数字的债务把它化解掉。

　　开前门

　　第二，开前门。这个前门开了以后，如果走得顺利的话，我们认为应该一定的提高登堂入室的规范的地方债在整个地方债务举借规模里的比重。其实这个事情在98年亚洲金融危机的时候已经变相用过，中央政府长期建设国债，把加拿大的那边一半左右转贷给地方使用。转贷怎么处理呢？就按照国际通行的方法来执行，这样就很规范，很容易的解决。现在这一轮前门已经开好。我感觉他还会有一个过程，第一年两千亿，第二年也是两千亿。可以适当的高一点。让各方面磨合磨合。现在听到一些说法，地方债在他的发行以后碰到一些困难，这些困难还是二级市场的某些短期的环境，总体来说不存在贷不出去的问题。还是发出去以后在交易方面，在表现上不够活跃，或者是在某些局部处于什么问题。总体而言，他的前景应该在市场发展过程中会比较广阔。以后是不是可以设想这纯粹是一个严谨的事情。不再是由中央财政部代为发行。而是地方政府自己就在市场力量的约束之下，他通过一套程序。走完程序以后，法制化、有透明度的、地方监督的情况下他来举借地方债。也可以考虑有可能的话，培育一些有资质、有全民性的机构给地方政府借债做评级。但是无论如何我们要充分肯定这两年地方债登堂入室制度的进步。

　　关后门

　　第三，关后门。这是一个比喻，我们观察到在公共财政资源配置的程序里面，有常规程序也有应急程序。美国预算中心，我在88、89年在美国做访问学者的时候，我考察过三级预算，美国人预算管理非常严格，我的归纳叫做不多不少，地方财政官员没有任何权利调整预算。美国人是不是有调整程序？有，他另外规定，这个程序非常的明确，什么样的情况下，什么样的单位和人员可以提出预算调整，他要走什么样的程序，也包括应急的。可以很快处理完的程序。9.11这么大的事情发生，两天之内，美国国会通过了一项紧急拨款法案，几百亿美元的反恐资金拨出去了，这样一个重大的调整，有一个应急程序。

　　修围墙

　　第四，除此之外，我们认为还有一个要点叫做修围墙。把原来的一些潜规则统统堵住，因为现在明规则已经健全了，没有必要再用潜规则。这样我们就能够越来越走向一个阳光的状态。

　　近几年财政部将会继续发行地方债 但会加强监管

　　这样一些想法带有哲理色彩，实际的做法，眼下怎么办？我们观察财政部的基本态度是在地方债这两年连续发行的同时，他希望能够推出一个文件来更明确的约束地方政府举债。现在看起来没有如期推出，媒体上的说法可能是受到地方政府反对意见的影响，决策上还要再磨合一段。财政部的基本态度是这样的，如果按照现在的实际情况法律问题，国家法律框架下担保法规定的原则还是要得到执行。地方政府、地方人大出具的担保函的担保，一旦出现法律纠纷问题，他们的担保是无效的。另外一个角度，在现在这种情况下依法监督的责任，他应该更多的按照现在运行的规则，要由金融监管单位出面。公司债、项目债属于金融监管当局必须加以监管的，金融监管当局应该尽责的对这些法人举借的债加以监控。这种态度似乎也有他的道理。短中期的事情还应该和中长期的政策做协调配套。这是简单的基本看法。

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