张承惠:新型农村金融机构数量少 资金匮乏风险大

　　当前，全球金融市场的重心和格局正在发生变化，中国的金融改革也已经步入“深水区”。5月9日，国务院发展研究中心金融所主办的第六届中国金融改革高层论坛举行，众多经济学家就金融改革问题展开精彩论述。以下是搜狐财经的现场报道：

　　国务院发展研究中心金融所副所长张承惠：

　　农村金融具有先天的特殊性 发展金融市场要特殊对待

　　我今天的发言主要是对农村金融市场做一个自己观点的表述。我的题目是《中国农村金融发展的障碍和未来的发展思路》。

　　首先我想谈一下目前农村金融市场发展的障碍和困难。仅仅这几年大家对农村金融和城市金融的差异性有着比较明确的认识。过去一说金融往往是混在一起的概念，但是经过若干年的实践以后，我们发现农村金融和城市金融相比，还是有一些自身的特色的。农村金融的本身特殊性在哪里呢？就在于农村这两个字。农村和城市、工业、比较有钱的阶层的融资和金融活动相比。他的特点就是基础设施的条件比较差，基础设施包括硬件、软件、和信用相关的基础设施，比如说征信系统、信用评价系统，这些基础设施在农村都是相当薄弱的。农民的受教育程度低，农民可供抵押的物品很少。现在农民的房地产，银行是不会要他的。土地的抵押，尽管承包权的抵押已经开了一个口子，但是还是比较困难。农民有一些农耕的设备，这些抵押的物品一个是价值量比较低，另外一个是流通性比较差。在农村要创造信用是很困难的，而且创造信用的成本是很高的。我们发现农村、农业和农民对支持三农的金融服务有一些内在的，先天不足，有一些客观的限制因素，这些限制因素和城市金融相比，他的困难比较突出。

　　第一，农业生产自然灾害的频率很高，影响的程度也很大。我最近在做农业保险方面的专业研究，我负责做这个课题。我们发现农业自然灾害一来就是一片。他不像一般的家庭财产、城市的财产损失，损失只是一个点。农业的损失是一个片。自然风险尤其突出。

　　第二，不仅有自然风险，还有市场风险。农业的周期性很强，季节性也很强。农产品的调整，他往往是不能够适应于市场的调整的节奏。步伐跟不上。比如说猪肉涨价了，农民再增加仔猪的增产，买猪，再养生猪，至少要三个月到半年的时间。可能这里面可能还加了我们认为步态适合人体健康的原料。等到农民的猪肉供给上来以后，市场价格反而下跌了。我们这几年反复遇到这样的情况。所以农业生产市场风险非常大。

　　第三，农业部门的比较利益明显比工业部门低得多。利益低的部门一定吸引不了资本的流入，而且会把农业部门的各种资源吸走，向一些非农业的产业流动，也使得农业自身对于金融没有多少吸引力。特别是我们现在在快速城市化的过程中。农业的地位实际上是相对下降的，而且是一种持续的下降。必然会导致大家说的抽水机的现象。我们认为抽水机是有一定的客观性和合理性。因为农业部门比较利益低，完全依赖市场机制，他一定会把资源抽走的。在利益供给存在的情况下，政府仅仅靠号召或者命令一些金融机构增加对农业的贷款，效果不太大。

　　农村金融市场在发展过程中，现在的金融制度都是以城市金融为重点发展起来的。都是为工业、制造业、城市金融服务的机构。他的服务重点是服务城市的。因此金融机构本身很难适应农村对金融特殊的情况。这个特殊需求我归纳起来有这么几个方面。

　　第一，农村的地域是非常广阔，而且人口密度比城市低得多。农民每一笔金融业务的接待、存款、汇兑，每笔的业务量都比较小。因此对于金融机构来说，一定交易成本是很高的。他如果一定按照城市的布点，要满足农村金融服务的需求，按那样的密度去布他的点，金融机构承受不了。因此对于金融机构来说，要采取特殊的办法来降低交易成本。这些特殊的办法目前在中国正在探索中。

　　第二，农民的资产少，资产价值低，抵押物不够。对于金融机构来说，需要寻找更有效的方式。普通的商业银行做起来很简单，你企业要贷款，把你的企业资产抵押给我。一旦还不上款，可以实在变现的价值量比较高的资产做抵押，可以覆盖风险。在农村没有这样的资产，他要怎么给农民征信呢？

　　第三，农业生产和流动周期一起是跨年度的。它的生产可能在当年之内完成，但是销售要全部完成经常是跨年度的。在城市中大家习惯以自然年份计算贷款周期、计算融资周期。这种做法对农村来说是不适应的。因此需要金融机构采取更为灵活的信贷核算方式。

　　第四，在农村的资金需求里面，既有生产性的需求，也有生活性的需求。这两者有时候是分不开的。农民贷款有时候平常生活是足够用的，但是突然遇到一些事情，比如说儿子要结婚了，资金周转不了，他可能需要贷款。看起来是生活性的需求，但是这个生活性的需求解决不了，他就要去借高利贷。生产性的需求和生活性的需求往往不能截然分开。

　　因此对金融机构来说要拓展农村的金融服务，就需要金融机构具有良好的沟通能力和判断力，他究竟是生产性还是生活性。如果是生活性，解决了生活性以后能不能帮助他提高生产力。这需要金融机构要有判断力，而且和农民要有一个良好的沟通。

　　第五，由于农业生产面对的自然环境和市场变动双重风险。农业的风险往往是比较大的。所以需要不同机构的合作，建立风险的分散和化解机制。协作和配套的机制应该也是更加复杂的。

　　中国缺乏具有征信和自我约束功能的农村合作体系

　　第二点，对于中国来说，目前缺少征信和自我约束功能的农村合作体系。中国人均的每个农村劳动力的人均土地是两亩左右，日本合中国的亩是21亩，是中国经营规模的十倍。美国一个农村可以经营1.5万亩的土地。

　　在日本，无论是田间作业还是农产品的加工销售都有各种各样的合作性的组织在在介入这样的生产活动中。日本有一个统计，超过一半以上的农民是通过各种生产合作组织来进行农业生产的。在日本除了一些松散的农民自己的组织以外，日本还有政府支持的、政府出面设立的层层的农协机构。农有鱼协、还有森林协会，有几大类的产业都有自己的协会。到2009年4月份日本有一个统计数据，共有740个农村，1088个鱼协，还有将近700个森林协会。这是一个成体系的组织，从基层的农民协会，一直到各个府县的农协组织，再到中央的层面，每一层都有帮助农民生产和经营的合作性的组织。他有农协的全国中央会，还有农协的全国供销社，每个部门都有不同的职能和分工。还有农民中央金库，农协的共技协会，还有农民福利协会，分别负责农民的金融合作、人身保险和家庭财产活动，还有农民的医疗。他是从上到下全方位覆盖的合作性组织。再回到他的合作金融，我发现日本的合作金融一个突出的特点就是，他不是一个独立的系统。他不是一个完全独立的合作金融系统，而是一个作为整个农协体系中的一个部分而存在。台湾也是这样，台湾学的是日本，我们去年也去台湾考察过，发现台湾整个农村的合作性的组织体系也是非常健全的。

　　这里面日本农村的合作金融有三个层次，一个是市政的农协。再一个是督道府县的农村金融合作形式。这里面是农民入股参加农协，基层农协在参加督道府县一层的农协，他将部分的存款上存到督道府县，督道府县的农村金融服务机构是一种地区性的农村金融服务体系，他的上面是农民中央金库，下面是基层农协，督导府县这一层起的是承上启下的作用。这种模式把整个的农村的合作性的资金的体现有一个非常有效的运转。

　　右边这个图是一个简图，这个图真正画起来很复杂，为了简单起见，我给大家把不同的从会员、农民到督道府县，每个层次的农协和农村金融合作机构的架构做了一个描述。从这里可以看到，基本上从农民到市政村到督道府县再到中央，都有一层一层合作性的机构。这个合作性的机构为农民提供全方位的金融服务。

　　这种农村的互助组织的作用是很大的，农村的互助组织可以在农业生产的各个环节产生保障作用，降低了农业生产的风险。整体的农业风险降低，商业信用的风险一定会降低。美国的农民很富裕，美国农业生产效率很高，他的生产效率如果从每个人单个劳动力的能够种植的土地来说，应该是中国的一万倍左右。在这种效率很高的情况下，对于商业结构风险很小。因此美国大部分农民的农场主的信贷是通过商业机构来实现的。这个全覆盖的农村互助组织的作用一方面是降低了农业生产的风险。另一方面是降低了借款人的道德风险。因为大家都是知根知底的，你不还款邻居就会用不一样的眼光看待你。其他的事情就不好办了。他可以为农民提供长期低息的贷款，在日本、台湾都是这样的。合作组织为农民提供的利率是很低的。不像我们现在我们的金融机构为了覆盖风险，通常是在两到四倍区间的利率。我们农民的贷款利率是很高的。这一点随着国外互助组织的发展可以降低农民的借贷成本。

　　右边这个图是日本的农业生产合作组织的情况。在农业生产里面，他的合作组织有八千多个。62.4个农民参加合作组织的比例。在农业机械方面，大概有一万多个合作组织，有80%的农民参加农业部的合作。通过这个组织来实现自己田间管理和收割的作业，田地整理是63.1%，其他机械化操作44%。综合来看，超过50%以上的农民生产经营活动都是通过合作组织来实现的。

　　农村信用社已成为商业银行 内部治理不达标

　　中国现在的情况是怎么样的呢？现在有一个统计，最近这些年各种类型的经济合作组织的数量不断出现。现在已经有三千多万户农民加入了15万个合作组织，这是媒体上08年的数字，我不知道准确不准确。从现有的互助组织的情况来看，一个是数量偏少。按照日本的农业人口的比例，中国至少应该有80万个。从我们到农村实际调查的情况，自己一手的感觉，合作组织的数量还是不够。还有，这个体系不成熟，基本上都是分散的，没有一种从上到下的组织体系。这里面有很多的原因，可能还有一些其他方面的因素。这是一种客观现实。第三，在观念和实践中存在一些问题，现在一讲到农村的合作金融体系，往往有一种倾向就认为我们不需要再建更多的农村合作体系，因为我们有大量的农村信用社，农村信用社已经在群众的各个省市、各个县、甚至乡镇都有点，但是农村信用社是不是能够成为真正合作的金融组织呢？这要打一个问号。我认为农村信用社现在已经成为商业银行。尽管政府和监管部门为了推进农信社的改制，给农信社给出一些优惠政策、倾斜政策，但是他仍然自我认为还是一个商业性的银行。农信社内部治理还没有达到一个很理想的程度。现在省联社的机制还是有欠缺。我在地方上也接触过一些省联社的组织，他们对现有的体制感到非常困惑，明显低效率，但是怎么改革大家方向是不明确的。

　　新型农村金融机构数量不够 资金匮乏风险较大

　　还有一个问题是新型的农村金融机构是不是能够成为农村金融的主要渠道。这也需要打一个问号，对于新型农村金融机构来说，有几个问题，第一，数量比较少，银监会有一个规划，在去年到明年三年间要在全国设立1200到1300家的新型农村金融机构，贷款公司一百家，互助社一百多家。这个数量和庞大的中国农村至少还有六七亿农民，这样庞大的农民，这个机构的数量是不够的。

　　新型农村金融机构也面临很大的风险，资金相对匮乏，管理人员相对层次不高。这些都是现实的问题。我们现在成立的新兴农村银行业务也是比较落后的，他要做一些银行最普遍的业务，结算、支付、网商银行等等都还是很困难的。另外，监管的难度也是比较大。为什么监管部门有意识的控制新兴金融机构的发展速度。其中一个比较大的原因是监管的力度比较大。

　　第四，在政策协调方面存在不足之处。现在财政的支农政策有很多，中央财政还在不断的加大支农的分量。今年的粮食直补又增加了，但是支农政策在农村金融机构的发展问题上，在监管问题上协调性还是不够的。举一个最简单的例子，现在农民直补是中央政府规定绝对不能动的。因为直补一定要一分钱不少的到农民手上。这一点很正确。我在做农村保险课题的时候发现，基层的农民、基层的保险公司、基层政府都有强烈的呼吁，这种直补可不可以在一定程度上作为农民投保的保费。还有一个问题，直补配套的问题，他是补贴到持有农田经营权的农民手上。但是现在很多农田都被转包出去了。上还有一些特种农业，果蔬其他的50%都是外地人来种的。包括政策性农业保险的补贴应该是对生产者补贴。不应该是对持有经营承包权的人补贴。现在这一点政策也还是比较疏忽，不够协调，而且不够精准。

　　政府给予农村信用机构的补贴担保力度不够大

　　对在农村从事信贷金融机构的补贴、担保方面的力度还不是很大。现有的政策性银行、合作金融、商业金融和保险公司基本上处于一种相对分割的状态，大家各干各的，没有形成有机的整体，没有形成金融体系内部的互相协调的机制。下一步是关于农村金融市场的发展思路。这完全是我们个人的想法，也不是国家发展中心形成一个一致的意见，我们也没有和人民银行、银监会的同志再就这个方面进行沟通。总的来说，我们的观点就是需要政府各个部门以建设一个多层次、多种类相互协调配合的农村金融服务体系为目标，进一步加强各项政策。这是未来农村金融市场应该朝着这个思路去做。这里面有几点：

　　第一，政府的支持。农村金融发展还是离不开政府的支持。政府支持最大的作用是降低不确定性。通过社会保障、通过农业基础设施的建设，可以使农业生产的风险降低，至少是得到分散。政府的介入可以减少农村信息的不确定性。对于政府来说，我搞不清楚几亿农民，我不知道哪一个诚信度很高，这个是保风险。如果在政府的介入下建立三农的布局和处理系统，可以减少信息不对称性。农业保险在推行中发现很大的一个问题就是基础数据缺乏。他们说根本搞不清楚哪一块地是农民的承包地。一米宽的地是张三的，隔壁是李四的，张三投保了，李四没有投保，一个自然灾害来了以后，是一大片。他可以出现很多骗保的实例。对抵押物缺乏的问题，比如说减少土地扭转限制，也可以解决这个问题。在政府的支持下可以有效的降低金融机构的经营风险。我们也可以看到在日本、美国、台湾，由于政府很大程度上降低了金融机构的风险，商业性的机构和政策性机构可以用很低的利率为农民提供信贷。这个事情现在做得还不到位。从国际经验来看，即便美国日本这样的发达国家，他的农业现代化水平很高了，但是农业的缺陷还不能完全规避，需要政府对农业给予保证。日本的政策性机构对农业的贷款种类有二十多种，期限可以长达20年，利率就是1%多一点。这种情况是政府应该有所作为。美国的情况也是这样。

　　第二，应该建立起多方协调、激励和约束机制健全的监管体制。对发展农村来说，一定要强化地方政府的监管职责。现在各个地方也不一样，我到有的地方的金融班学生就跟我说，我们这个城市小的公司有几百家，金融办没有这个能力，一共才几十号人，而且都不是专业的。怎么来监管？所以现在有一个很好的动向，地方正在开始履行自己的职责，我们发现有一些地方开始建立规章制度，小额贷款公司的试点暂行管理办法。需要建立地方性的规章来规范政府和金融机构的行为。还有就是要明确监管职责分工。省市金融办的监管能力还需要进一步提高。

　　中央的监管部门来说有责任出台一些农村金融的指导细则帮助地方政府。中央的监管部门如果能给地方政府出台一套的业务准则的话，可以有效的帮助地方政府进行监管。

　　第三，需要进一步完善支持农村金融发展的政策，包括小额贷款公司要提供一些政策支持。要鼓励银行业的金融机构，让农村的金融机构，其他的制度和其他的程序，对银行金融机构的行为要进行监管。还可以考虑建立小额信贷基金。可以鼓励不同类型的金融机构之间增加往来、增加合作，他是可以借助于金融机构现有的比较成熟的金融机构的风险管理系统来管理农村的金融风险。这一定是有一些相互借鉴作用的。还有，可以参照美国的经验对一些大银行和大的控股公司从法律上要求提供一定比例的农村金融服务。

　　第四，进一步完善垄断金融服务体系。现在有更多的观点认为特别像农村这样的政策性金融的业务可以让商业性金融机构来做，政府通过买服务就可以实现了。要鼓励真正的合作金融发展，借助市场形成的专业合作组织，允许其建立互助性合作的金融机构，实现资金的相互融通。有一些省联社是不是可以转变成为服务类型的行业协会。我看来很多省联社正在逐步的把自己的业务做实，这个方向值得讨论、值得进一步的研究。在提升监管能力的前提下我觉得还是应该积极发展商业性的金融机构。放松农村金融市场的准入门槛。我在做农业保险课题的时候发现，有的地方开始试点把保险和农业信贷捆绑起来，保险提供风险保障，由银行来提供资金，这样的话，既保障了农业生产的风险问题，又解决了他的资金问题。在他试点的一些地方和城市，保险和银行捆绑，最后保费和利率水平是降低的，农民是非常欢迎的。但是银行不太愿意干，银行不太愿意和保险合作的机制，银行不愿意承担风险。既然和保险捆绑起来，没有道理让保险公司承担百分之百的信贷风险。商业银行在做业务经营，本来就应该承担风险。这个情况和商业银行和城市的担保公司的关系是一样的。在强势的商业银行面前，很多担保公司往往不得不承担百分之百的风险。这个问题也是比较大的。

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