来源：《新世纪》-财新网
房产税将覆盖至个人非营业用房产，可能在某些房价上涨过快城市率先施行，且首先对高端住宅开始征税
□ 本刊记者 霍侃 王长勇 | 文
升级路径
同样是重庆北部新区的一栋300万元的别墅，今后房主很可能增加一项支出—每年1万元左右的特别房产税。
4月20日，重庆市政府网刊登市长黄奇帆接受媒体专访内容，透露重庆市拟与财政部共商方案，在重庆试行对高端住房征收特别房产税。重庆方案甫一公布，即激起千层浪。更多的人关心，房产税将如何计征，是否会落在自己头上。
本刊记者获悉，就住房征税这一重要政策调整，不管重庆方案是否获准，中央政府已紧锣密鼓进行各项相关准备工作，包括税种设置、征税范围、免征额和税率的设定等细节。而目前中央财税部门的基本思路是，对1986年发布的《房产税暂行条例》进行修订，将房产税覆盖到个人非营业用房产，在某些房价上涨过快城市率先施行，且首先对高端住宅开始征税。
5月4日，国务院法制办财政金融司副司长季怀银通过官方媒体透露，“开征住房保有环节的税收，是保证住房市场健康发展的治本之策，也是解决当前我国面临的多项棘手问题的治本之策，早开征比晚开征好，但需分步实施而非一蹴而就”。
这一表态，意味着政府开征住房保有环节税的基本框架和政策措施已基本成型。
提升房产保有环节的税收，将增加住房消费的成本，同时也会对炒房者产生约束。而作为进一步完善分税制的重大改革，房产税升级可为市县级地方政府提供稳定的支柱财源，扭转地方政府过于依赖出让土地收入的短期行为。
房产税在中国并非新税种，1986年10月即在城市、县城等按年征收，其中，对个人所有非营业用的房产免征。重庆市提出的特别房产税方案，就是拟把征税对象扩大至部分个人非营业用房产。
房产税虽属地方税，但税收立法权在中央。中国人民大学财政金融学院教授安体富说，现行《房产税暂行条例》是国务院发布的，将征税范围扩展至个人非营业用房产，还得通过国务院来修订，而且，一旦修订全国都应执行。
国务院发展研究中心研究员倪红日认为，按目前中国的税法框架，不能仅在部分地区先行征收，必须经国务院同意，适当下放税权，才有可能让部分地区先走一步。
不过，即便国务院能够很快修订条例、下放税权，升级后的房产税的开征，仍须做好一些基础工作。
目前，中国房地产保有环节的税收有两个税种—房产税和城镇土地使用税。倪红日认为，房产的价值与地理位置密切相关，如果分别评估土地和房产、分别征税，从不动产征税理论来说非常难，所以“这两个税种必须合并”。
财政部财政科学研究所所长贾康接受本刊记者采访时也说，修订后的房产税一旦出台，需要跟已有税种之间协调和整合，“不一定合并，但需要调整”，或者某个税调低一点，也不排除部分合并。
剑指高端住宅
如果房产税升级扩大范围，应该把所有个人非营业用房产都纳入征税范围吗？北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任满燕云告诉本刊记者，理论上，房产税应是一个宽税基、低税率的税种，不应该只针对一小部分人。不过，如果是想先通过试点总结经验，这样考虑也没有问题。
从征管部门掌握的房产信息的现实角度看，短期内对全部个人房产征收房产税，几乎无法实现。倪红日说，现在交易上市的房子毕竟是少数，大多数是存量房，其中包括政府和企业分房、房改房等，比较分散，“恐怕没有一个部门掌握全部的住房信息，首要的前提条件不具备。”
贾康建议，尽管相关住房信息应力求全面掌握，但初期可以不实际覆盖百姓自用的一般消费型住宅，可以先把独立别墅和管理上容易认定的高档豪华住宅纳入征收范围，条件成熟时再对“第二套”以上的住房实征。
从操作角度看，别墅和高档豪华住宅基本是住房制度改革后的商品房，都会有详细的产权登记。
重庆市的特别房产税方案正是剑指高档住宅。该方案的征税对象，分别按照建筑面积和住宅价格设计了两种方案：一是城市独栋住房（别墅）或住房建筑面积超过200平方米，且评估价值达到上年主城区商品住房平均售价3倍以上住房的产权人；二是住房评估价值达到上年主城区商品住房市场平均售价3倍以上住房的产权人。
目前，对家庭第三套及以上的住房征收房产税的说法盛行。但这一从信贷调控政策衍生而来的建议，看似合理，实际上有些似是而非。按照1986年的《房产税暂行条例》，无论是第一套还是第三套个人住房，只要用于营业性目的，都纳入征税范围，只是在实际征缴中，因征收难度大，多数地方对个人出租房产征管不严。
对此，满燕云认为，按住房套数征税不太合理，“如果一个人只有一套房子，但总价5000万元以上，不征税显然不合适。”毫无疑问，房产税应该对别墅、面积大的房子多征，可以设置免税额，但房地产税法律不应是专门针对某些人比如富人的特别税，这对经济是没有好处的，税法应有普遍价值，不能针对特定人群和特定行为。她建议，可以把一个人或者家庭所有的房产面积加总，对扣除免征面积后的部分征税。
安体富则认为，在住房保有环节征税，先不要对居民自住的房子征税，“这样群众好接受，对调控房价也有利。”
除了需要明晰征税范围，征收房产税的另一个关键因素是计税依据。在1986年版的房产税条例中，对于不出租的房产，计税依据是房产原值一次减除10％至30％后的余值，若没有房产原值作为依据，则由房产所在地税务机关参考同类房产核定，税率为1.2％；对于出租的房产，租金收入为计税依据，税率为12％。
满燕云认为，这一做法和国际惯例不一样，国际通用的计税依据一般是市场价值，在一些转型国家，房产税开征初期以更便捷的面积作为计税依据。计税依据改变，需要相关部门对房产的市场价值进行评估。在这方面，中国已经有一定的试点基础。
2003年开始进行的物业税“空转”试点，其重要内容就是“房地产模拟评税试点”。截至2009年末，已经有北京、江苏、深圳、重庆、辽宁、宁夏、河南、安徽、福建、天津十个省份（含计划单列市）试点模拟评税。今年开始，模拟评税试点扩大至全国，每个省份选择一个城市进行试点。
虽然评税试点范围仅针对经营性房产，不涉及居民个人住宅，不过，贾康认为，有了十个省份物业税“空转”的经验，房产税评估税基，技术上没有问题。
为推进房地产税制改革，国家税务总局正在加紧房地产评税的技术准备和人才储备。本刊记者获悉，自4月14日开始，国税总局举办第二期全国房地产模拟评税及计税价格核定培训班，对各地100多名税务人员讲解房地产批量评税标准和模型建立，以及房地产批量评税软件。
从国家税务总局的技术准备工作看，在房地产评税条件不具备的情况下，有可能初期采用核定计税价格的办法。据了解，在有些城市，比如杭州，已经对所有房产进行了评估，完全可以按房产的市场价值进行征税了。
国务院希望通过税收政策“引导个人合理住房消费”，因此，房产税还应对基本住房面积作出免税规定，明确免税扣除额。重庆市的特别房产税规定，计税时扣除120平方米基本住房建筑面积。
国务院法制办财政金融司副司长季怀银认为，房产税开征之初，可以先将重点放在对房地产市场调控上，以后再慢慢扩大税基，使其逐步形成地方政府的主要财源。开征初期可以明确对生活必需的住房免税，免税范围可以按套数和按面积两个标准就高不就低。
地方政府拓财源
完善并升级房产税，对地方税体系改革也有重大意义。1994年实行中央地方分税制后，优质税源基本划归中央，中央和地方共享税的划分中也是中央占大头，地方占四分之一。地方政府有权决定是否征收的只有筵席税和屠宰税，但地方早已停征筵席税，目前屠宰税也鲜有地方征收。
目前的现状是，中央政府财力雄厚，而地方政府税收日渐萎缩，不得不走向依赖土地出让的“土地财政”，被人们诟病和抨击。贾康认为，地方政府既不能举债，又不能筹集资金，也没有形成有长效机制的地方税体系，只能导致短期行为。
在贾康看来，地方税收体系改革，在西部需要资源税，东部地区则需要房产税，并使之成为地方税体系的支柱之一。
具体到制度设计，贾康认为房产税应该给地方，甚至应该主要是市县地方政府的税。使地方政府得到一种大宗、稳定、随自己职能履行而不断“水涨船高”的支柱税源，是解决土地财政的根本。
季怀银也指出，开征住房保有环节的税收，是解决地方政府“乱收费、乱罚款、乱摊派”，规范政府收支的治本之策。“从长远看，地方税的主体税种应该是住房保有环节的税收，因此当务之急是尽快开征这一税收。”
目前，房产税在地方财政收入中占比较低。2009年，城镇土地使用税完成920.97亿元，房产税完成803.64亿元，两个税种占地方本级收入的比重仅5.3％。
满燕云说，这个比例非常小，美国不动产税占地方财政收入75％左右。将来，真正意义上的房产税应该是地方政府很重要的税源。
财政部也逐步把培育地方支柱财源提上日程。财政部部长谢旭人4月1日在《求是》杂志发表署名文章称，在统一税政前提下，研究赋予地方适当的税政管理权，培育地方支柱财源，从而尽可能通过增加地方本级收入，增强各地特别是中西部欠发达地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。
谢旭人说，要巩固成品油税费改革成果，加快地方税收体系建设，增强地方政府提供基本公共服务的保障能力。
本刊记者获悉，未来对个人住房保有环节征税，由国务院设置同一税种、统一修订法律法规，同时会给地方一些灵活性，比如免征额、税率的设定等，地方政府可以根据情况制定不同的标准。
对于开征保有税可能导致房价暴跌的担心，季怀银说，大量的投机炒作才是导致房价暴涨暴跌的根源，开征保有税恰恰可以消除这一根源，维护市场安全。只要初期采取审慎步骤，放宽免税范围，完全可以避免大的震动。
在房地产税收改革的程序方面，贾康认为，此项改革“牵一发而动全身”。因此，政府相关部门应积极征求公众、专家和各利益群体的意见、建议，合理引导舆论进行理性、健康的讨论（包括争论），在重要环节可采取听证会方式，加强透明度和不同意见的沟通，通报“空转”试点地区的有关情况，增进各方对此项重要改革的理解与认同。
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