民资投铁路亟待体制改革

　　近几年，交通建设规模堪称空前，2009年铁路全年的投资规模高达6000亿元。但对这一巨大的“蛋糕”，民间资本能做的最主要的事情，却只是看国有资本唱独角戏。

　　引人关注的是，新“非公36条”涉及交通特别是铁路建设的表述“浓墨重彩”，“抓紧研究制定铁路体制改革方案，引入市场竞争，推进投资主体多元化，鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目”。

　　“融资难”“民资进入难”并存

　　铁路体制改革箭在弦上

　　对于鼓励民间资本参与铁路建设，新“非公36条”不惜笔墨，铁路建设领域的改革已是箭在弦上。

　　2008年，全国铁路建设出现资金缺口，北京交通大学常务副校长宁滨曾估算，当时缺口达1500亿元。铁道部曾主动出台文件，扶持非公有制经济参与铁路建设经营，此举被认为是打破铁路投融资政策门槛的重要表态。然而，文件出台后并未获得积极反馈，铁路融资至今依然可以用一个“难”字概括。

　　“道理很简单，市场要的不只是一种姿态，而是切实的改革。” 国家发改委综合运输所所长董焰在接受本报记者采访时表示：“虽然铁路部门早已意识到了民间资本的巨大实力，但遗憾的是，在体制、理念等方面并未做出明显改进。”

　　事实上，铁路并非是民间资本的禁区。即使把西部矿区的纯货运小铁路排除在外，民营铁路在国内也并非空白。

　　2006年7月，深圳市中技集团以4186万元收购了罗定铁路公司全部股权，全长62公里的罗定铁路，成为进入21世纪中国首条民营铁路。这一积极信号在2006年被普遍看好，罗定铁路公司当时计划将铁路延伸至广西岑溪车站，使之与兴建中的洛湛铁路连接。新线当时定名为“罗岑”，当年几乎动工建设，并预计2009年通车，成为中国第二条民营铁路。然而，“罗岑”此后再无音信，“罗定”也淡出了人们的视线。

　　而2009年，民营资本投资铁路再添新作，总投资23亿元、长64.29公里的嘉南铁路开工。但是，对比铁路当年6000亿元的投资规模，民营资本几乎可以忽略不计。

　　“蚂蚁”遇到“大象”

　　铁路建设须保障民资利益

　　铁路投资虽数量大、周期长，但风险也小、收益稳定，对民营资本而言，这一具有高成长性的领域颇具诱惑力。但是，作为单体的民企，其资本实力与国有铁路相比，无疑是 “蚂蚁”遇到“大象”。如何保障自身话语权，如何获得稳定、可靠的投资收益，相对于“大象”，“蚂蚁”显然对规则更具依赖性。

　　“对民营资本来说，具体利益的保障措施还不完善。” 董焰指出，“比如强调铁路建设51%的绝对控股权，民营资本来了也没有话语权，这是现阶段"铁老大"最"吓人"的地方”。

　　虽然近年来铁路改革不断，但“政企不分”始终如一。铁路运输企业仍是铁道部门的行政隶属单位，不具备法人财产权利，也非规范的市场主体；执行中央政府审批的定价体系，与市场运行规律脱钩。同时，全国的路网资源配置完全掌握在铁道部手中。

　　董焰表示，民资和外资游离的主要原因在于铁路自身的体制。目前，铁路建设项目几乎都在部门内封闭运行，客运基本为独家垄断经营，铁路运输业并不具备基本的经营权利和职能。从一些合资铁路和地方铁路的经营环境和状况看，它们往往无法获得与国有铁路相同的路网使用权和通路权，也就无法获得相应的经营收益。

　　以金温铁路为例，这是新中国成立后第一条股份制铁路，由著名学者南怀瑾出资与当地政府和铁道部共同修建。但由于路网使用权和通路权矛盾不断，车次安排、运行等很难与国有铁路融合。

　　“没有自主经营权，民资、外资进入就意味着丧失可以对自己财产行使的完整法人权利。政企不分必然导致投资者心存疑虑。”董焰说。

　　民资建公路遭遇“边缘化”

　　准入门槛亟须一视同仁

　　除了已成体制改革焦点的铁路领域，公路和轨道交通建设也成为此次民资新政的涉及内容。

　　对比来看，民营资本在公路建设方面走得较快。然而，过去十多年，民营资本在收费公路建设和运营中始终被认为陷入边缘化。

　　公路和轨道交通投资规模大、回收期长，同时政府需要确定最高收费标准并进行监控和管理。在实际运作中，政府主管部门对项目经营公司有极强的影响力。山东、广西收费公路养护均由公路管理局进行，江苏沪宁高速公司拥有省内所有公路的股份，建设、运营均由其管理。其他省市的许多经营性收费公路也有交通部门参与。

　　“所有者和经营者区别模糊，削弱了企业提高业绩的动力，民营资本很难独立发挥作用。” 交通专家徐一旻认为。

　　另一方面，此前政策在公路领域的多变，也使民资忌惮颇多。

　　2008年开始，沪杭高速、嘉金高速、沪青平高速、甬金高速等民营企业的股权被地方政府逐步收回。上海、浙江等省市相继宣布，高速公路建设放弃“经营性公路”投融资模式，全部改为“政府还贷型”。当时即有专家提出质疑：“民资是建设者还是救火队员？”

　　“对交通领域来说，现在最需要的是获得投资者的信心，”董焰表示，在公路、铁路领域允许民企投资的文件早就有了，但在准入门槛上没有做到一视同仁，“现在需要做的是，在法律上明确保障民间资本的权益”。

　　对此，新“非公36条”也明确了方向，“规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件”。