适时考虑让地方政府发行市政债券

　　随着我国经济运行状况的变化以及分级财政体系的逐步形成，试点地方市政债券的发行与流通，既有必要，也有可能。除了能加快地方基础设施建设，也是有效避免债务危机和财政风险，防范和化解经济风险的客观需要，也有助于深化财税体制改革，实现金融市场与金融工具的创新，拓宽居民投资渠道。现在需要尽快制定并出台有关法规、政策和管理制度。

　　我国各地方政府当前正在高度累积的债务风险不容忽视。地方政府举债欠账的形式多种多样，特别是近年来的地方政府融资平台。现在就剩下预算法这道正门没有打开，周围的围墙都已被统统拆掉了。既然地方政府发债只剩下虚掩的正门，打开门让地方政府规范地发债，尤其是市政类债券，就是现实之举。可以说，这已是大势所趋，简单地禁止已没有实际意义。

　　笔者在此想着重谈谈适时放开对地方政府发行市政债券限制的问题。

　　允许地方政府发债的必要性主要体现在：一是加快地方基础设施建设，促进经济发展的内在要求，是运用市场机制筹集资金，实现政府职能的有效方式；二是有效避免债务危机和财政风险、防范和化解经济风险的客观需要；三是分税制下财政体制改革的题中应有之义，有助于深化财税体制改革；四是有利于缓解当前中央财政面临的压力，使中央政府和地方政府各负其责，最终有利于解决宏观经济运行中存在的各种问题，包括房地产问题；五是有助于实现金融市场与金融工具的创新，拓宽居民投资渠道。

　　允许地方政府发债的可行性在于：首先，地方政府发债动机强烈，债券的内在品质较高。其次，日趋市场化、多样化的国债、金融债和企业债发行制度，一批熟悉国际惯例和中国国情、实力雄厚、资信良好的债券发行中介机构，以及日渐规范完善的债券交易流通市场，为地方市政债券发行和交易提供了良好的市场环境和制度基础；第三，地方市政债券信用等级更高且更稳定，既可分散投资风险,又能获得较为稳定的投资回报，无论是机构投资者还是个人投资者，都对地方市政债券有着巨大的投资需求。

　　具体设想是，首先，国务院尽快制定并出台有关法规、政策，使地方政府发行市政债券有法可依。在不修改预算法的前提下，可尽快出台关于地方政府发行市政债券的法规政策，使其一开始就建立在法制基础上。另一方面，适时出台财政法、地方财政法、地方政府市政债券管理条例等新法规，对市政债券发行和管理加以具体规范，并修改个人所得税法等部分法律法规。

　　其次，加快建立地方市政债券管理体制和制度。市政债券管理可由国家发改委和财政部共同承担。发改委根据国民经济发展规划和经济结构调整的要求，研究确定年度具体的可发债地区或城市，确定哪些领域地方政府可以通过发债解决资金来源，审批可发债项目，并会同财政部及有关部门根据宏观经济政策的具体要求确定发行总规模，确定年度发行计划。财政部要从财政标准上确定地方政府发行市政债券的条件，会同发改委协调市政债券与国债发行的具体工作，研究提出对地方政府进行资信评级的具体办法，对发债项目进行财政监督，等等。

　　再次，研究制定地方市政债券试点办法。发债必须实行审批制，未经中央政府批准，任何地方政府都不得发行。地方政府的申请必须得到同级人大批准。发债主体应以城市政府为主，省、直辖市、自治区政府一般不宜作为发债主体。可先选择一些经济基础较好、财力比较雄厚、市场规模较大的有条件、有能力、沿海发达的大中城市试点，积累经验后在全国推广。

　　在发债规模上，有必要采取有效措施对地方政府的发债行为进行强有力的约束，从总量上进行宏观控制。发改委、财政部共同研究确定每年的发行计划时，应综合考虑与国民经济发展规划、区域经济发展政策、国家预算以及货币政策、直接融资政策之间的关系，特别是在充分考虑全社会资金供给能力的基础上，合理确定国债、银行信贷、企业股票、债券及地方市政债券发行规模，把市政债券发行纳入到资金综合平衡管理之中。

　　严格市政债券的使用范围，只能用于地方基础设施和其他公用事业建设，绝对不能用于“吃饭财政”和平衡经常性支出的赤字外，也不能涉足竞争性领域建设项目，不允许搞形象工程。

　　发债方式、利率、期限，可以采取公募方式，通过证券公司或商业银行来完成；也可以采取私募方式发行，只对养老基金、保险基金等特别机构定向发行。发行利率应与市场接轨，以地方政府信誉作担保，并主要根据债券的资信等级、风险大小等因素来确定，利率可以稍微高于国债，但浮动范围不宜过大。为适应基础设施建设周期较长的特点，发行期限应是中长期。

　　债券偿还资金的来源，可以是基础设施项目自身的收入，也可以是地方财政收入，特殊情况下还可通过发新债还旧债。市政债券具有较强的区域性和地方性，因而其流通、交易也应主要集中在规范的商业银行柜台交易市场。

　　为提升债券评级的透明度和市场化水平，可依据地方经济发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水平等五个方面的量化分析与定性界定，由中介机构对各级地方政府发行的市政债券信誉评级并及时公布评级结果。

　　最后，监管职责应由发展改革委、财政、证券监管等多个部门来承担，并建立健全科学规范的监督体系。特别是，为防止滥用行为，地方政府市政债券融资收入管理应纳入地方预算体系。建立财政部门对债券资金预决算的管理制度，国家发展改革委和证券监管部门对其发行和偿付行为的监督制度，以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。

　　（作者系中国国际经济交流中心研究员）