迟福林：推进收入分配改革首要的是规范政府行为

　　在发展方式转型的特定背景下，调整国民收入分配格局，推进收入分配改革是一个牵动全局的关键性因素。为此，需要充分估计收入分配改革的特定背景和特殊作用。着眼于转变发展方式，建议把全面推进收入分配体制改革作为“十二五”转变发展方式的重点，并尽快出台系统、具体、操作性强的收入分配改革方案。就此，提出以下六个问题。

　　一、如何分析收入分配改革的特定背景

　　大的背景是发展阶段的变化。经过30年的改革开放，我国从以温饱为主要目标的生存型阶段进入到以人的自身发展为目标的发展型新阶段。在这个特定背景下，收入分配改革有突出的阶段性特点。

　　1．利益关系相对稳定。随着我国市场经济体制的初步建立，利益关系趋于稳定，利益博弈成为普遍现象，这和过去有很大的不同。收入分配结构的失衡在很大程度上是利益博弈失范的结果。

　　2．公共产品短缺成为突出矛盾。随着收入差距持续扩大，分配不公的问题逐步突出，广大社会成员对调整国民收入分配结构的要求开始具有普遍性、迫切性的特点。另外，发展型新阶段社会需求结构发生变化，私人产品短缺时代已开始成为历史，公共产品短缺时代已经到来。加大基本公共产品供给，提高中低收入水平，形成“橄榄型”的收入分配结构，是政府需要提供的一项重要的公共产品。

　　3．广大社会成员对公平分配的要求日趋强烈。随着社会进步和科技发展，信息公开化程度不断提高，公众的参与意识不断增强，对日益扩大的收入差距和比较严重的分配不公问题的关注度全面上升。

　　在这个特定背景下，适应发展型阶段变化的需求，应当以公平和可持续发展为目标，尽快调整国民收入分配格局和加快推进收入分配体制改革。

　　二、如何客观估计收入分配格局的现状

　　我认为在以下几个方面表现的比较突出：

　　1．收入差距呈现不断扩大的趋势。近几年，总体上看收入差距仍在不断扩大：一是劳动者报酬占比不断下降，从1996年的53.4%下降到2007年的39.7%；二是在政府、企业、居民收入分配结构上，居民收入占比不断下降，从1995年的67.2%下降到2005年的59.4%。除此之外，城乡、行业、不同社会群体等收入差距也呈现扩大趋势。

　　2．分配不公的问题比较突出，甚至在有些方面还相当严重。例如，源于制度不公平导致的分配不公平越来越明显，这是导致城乡收入分配差距的重要因素。由此，导致城乡居民身份不平等、机会不平等、福利不平等。再如，体制机制性腐败等因素也直接扩大了收入分配差距。

　　3．收入分配的一些基础性制度缺失，加大了治理的难度。例如，财产申报制度缺失，尤其是中高层公务员财产公开与申报制度迟迟没有建立；再如，个人收入记录体系不健全，税务部门难以全面掌握居民个人实际的收入情况，严重制约个人所得税在缩小贫富差距中的作用。

　　三、如何判断收入分配改革在发展方式转变中的重要作用

　　着眼于公平与可持续发展，未来发展方式需要建立在消费主导的基础上。从这个角度看，新阶段推进国民收入分配格局调整，加快收入分配体制改革，对促进发展方式转型有着多方面的重要意义。

　　1．提高消费率、尤其是居民消费率与收入分配结构相关。边际消费倾向递减，一方面使高收入者消费倾向不足，投资倾向加大；另一方面低收入者消费的支付能力不足。两方面导致消费不足，内需不足。调整收入分配格局，提高中低收入群体的收入水平，是扭转消费率逐年下降的基础性条件。

　　2．调整结构，包括产业结构、就业结构，在很大程度上取决收入分配结构调整的进程。当前我国40%的农民（第一产业就业比重）只创造了10%的GDP（第一产业增加值比重），这不可避免地使城乡差距呈现扩大的趋势。如果说以往调结构主要局限在产业结构的话，现在的结构调整则首先是收入分配结构的调整，由此解决消费不足的问题，从而为转变“投资出口”模式、调整产业结构、区域结构等奠定基础。

　　3．加快社会建设、防范社会风险与收入分配结构密切相关。在发展阶段变化的现实背景下，经济风险、社会风险具有双向传导的重要特点。要建立两种风险的防火墙，必须推进收入分配体制改革，明显提高中低收入群体的实际收入水平，并由此逐步扩大中等群体的比重。

　　四、如何确立收入分配改革的大思路

　　从发展型新阶段的特定背景出发，尽快确立收入分配改革的大思路。

　　1．收入分配改革是一个结构性的问题。这是一个大的判断。它不仅涉及经济体制，而且也涉及社会体制，涉及行政体制。因此，只在某个或某几个方面做文章恐怕很难解决收入分配的结构性问题。重要的是需要推进结构性改革。

　　（1）建立稳定的劳资关系，实施工资集体谈判制度和工资定期增长制度。其中的关键在于赋予并保障工人进行工资集体谈判的权利。除了工会外，鼓励探索多种形式的工资集体谈判机制。此外，应当加强对最低工资的监管力度，切实保护劳动者权益。

　　（2）构建财产性收入的体制基础，明显缩小居民财产性收入差距。当前，居民收入差距的很大部分来源于财产性收入。落实中共十七大提出的“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，关键在于加快相应的体制变革。

　　一是推进农村集体土地流转制度改革，使农民真正享受到土地资产增值的红利。土地是农民最重要和最主要的财产，由于土地制度不完善，土地市场化功能未能充分发挥，农民难以全面享受土地资产增值带来的收益。有资料显示，土地用途转变增值的权益的分配中，地方政府大约得60%～70%左右，村集体组织的25%～30%左右，失地农民只得到5%～10%，甚至更少。改变这个格局，使农民拥有物权性质、可转让的土地使用权，是增加农民财产性收入的重要条件之一。为此，建议尽快出台土地物权法配套法规，明晰农村土地产权并赋予农民产权主体的地位，使农民能够充分享受土地流转的增值收益。

　　二是规范和完善资本市场，保障投资者权益。着眼于居民财产性收入，应积极完善资本市场，建设法治环境，开放理财业务，为社会提供公平、健康的投资理财环境。

　　三是推行“职工持股计划”，使职工真正享受到企业增值红利。职工工资调整在很大程度上受制于企业经营效率。而职工持股计划则可以有效避免这一点。不少发达国家推行这项带有福利性质的计划。职工无偿或低价获得企业股票，参与分红。“十二五”鼓励中小企业率先探索，条件成熟时在大中企业进行探索。

　　（3）以缓解和缩小收入差距为目标启动新一轮税收改革。总的建议是明显加大对所得和财产的课税力度。一是适时开征遗产税，作为个人所得税的补充；二是完善个人所得税制度，实行综合和分类相结合的个人所得税模式，对劳动所得、经营所得和财产所得实行综合课税，对资本所得和偶然所得实行分类课税，与综合课税相分离，以便于征管和调节；三是开征社会保障税，将社会保障的收支纳入国家预算。

　　2．收入分配改革有一个国有资本的配置问题。当前，国有资本在一定程度上配置在市场领域，而不是公共领域。比如现在七成的央企涉及房地产行业，这在一定程度上推高了地价，这是一个很大的问题。我认为，国有资本应当从一般性竞争领域退出，更多的配置在公益性领域。例如，提供保障性住房。

　　收入分配改革具有结构性改革的特点，突出反映在国有资本的重新配置问题。

　　（1）以资源红利的社会共享为目标推进国有资源的重新配置。着眼于调整国民收入分配基本格局，建议加快国有资源配置的结构性调整。一是重新反思当前相当多的央企涉足房地产开发这一现象。国有资本进入竞争性的房地产，应不以赢利、做“地王”为第一目标，而是主要限定在提供保障性住房和廉租房领域；二是尽快推进资源税改革，改革国有资源的税费体系，理顺资源性产品的分配格局，改变少数企业享受资源红利的格局。

　　（2）把理顺收入分配关系作为新阶段打破垄断、推进国有企业改革的重大举措。垄断是造成国民收入分配失衡的重要因素之一。缩小收入分配差距，需要进一步打破垄断，尽快建立起规范化的收租分红制度，提高国有企业上缴租、税的比重：一是防止“国进民退”。这两年社会对“国进民退”有比较大的意见。建立尽快出台详细的《反垄断法》实施细则，放开垄断领域门槛、引入竞争，通过市场法律规范国有企业的投资领域；二是尽快建立常态化的垄断行业和国有企业收租分红机制。建议将征收“特别收益金”改为征收“超额利润税”，将垄断利润以税收名义收归公共所有；三是建立全口径的财政预算体系，尤其是涵盖国有企业的资源使用租金和利润分红。

　　五、如何确定收入分配改革的约束性指标

　　从社会对这项改革的需求看，我们在这方面要有明确的约束性指标。着眼于发展方式转型，建议“十二五”这五年应努力把我国消费率从2008年的48.6%提高到55-60%左右，并且在国民收入分配结构调整上制定相应的约束性指标。

　　1．实施国民收入倍增计划。使城乡人均收入在“十二五”翻一番，年均增长不低于15%。当然，这包括物价因素。

　　2．居民收入在国民收入中的占比从约60%提高到70%左右。

　　3．劳动报酬占GDP比重从2007年的39.7%提高到50%左右。

　　4．城乡收入差距从2008年的3.31：1控制到3:1以内。

　　5．中等收入群体占比达到30%左右。

　　六、如何估计收入分配改革中的政府作用和政府行为

　　收入分配差距的扩大有市场的因素，更有政府的因素。例如，国有资本配置本质上是政府行为问题。因此，推进收入分配改革，首要的是规范政府行为，发挥政府在“提低、扩中、限高”中的作用。为此，需要研究一些基本性的问题。例如：

　　1．财政支出结构的调整。反危机下加大基础设施建设有客观性，但随着经济形势的好转，应该明显加大在社会福利方面的投入，减少在经济建设方面的支出。

　　（1）控制预算外收入规模。尤其是改革地方政府土地出让金管理制度。

　　（2）调整财政支出结构。使财政支出更多地用于公共服务供给，由此大幅度提高中低收入群体的实际收入水平。

　　2．政府转型。适应发展型新阶段的需求，政府应该更加重视人的发展，应该把保障公民“有尊严的生活”作为政府的目标，优先于GDP的增长。

　　3．政府自我革命。推进收入分配改革，关键在于以打破政府自身利益为重点的政府的自我改革。这直接关系到收入分配改革能否取得成功。

　　（1）规范公务员的工资外收入。全面实施阳光工资制，取消实物分配（尤其是取消福利性的住房分配制度），将实物分配货币化，消除灰色收入。

　　（2）控制行政成本。推进政府预算与支出的公开化。

　　（3）加强反腐败力度。杜绝腐败等形成的黑色收入。

　　总的来说，适应发展型新阶段的客观趋势，需要推进以发展方式转型为主线的第二次转型与改革。在第二次转型与改革中，推进收入分配体制改革、调整国民收入分配格局是最为关键的。从这个角度说，它决定了发展方式转型的实际进程。为此，要保证这项改革在实施中不流于形式或者走形变样，建议尽快建立收入分配体制改革的高层协调机制。

　　（本文为2010年2月28日迟福林在“调整国民收入分配格局与转变发展方式”改革形势分析会上的发言，北京。）