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刘铁民:应急管理体系需有应急机构和构架三要素

来源:搜狐财经
2010年06月22日17:22

  搜狐财经讯 6月18-19日,第二届中国石油石化产业发展国际论坛在北京开幕。本次论坛以“低碳•竞争力”为主题,研究中国石油石化行业低碳经济的发展趋势,分享经验,打造行业和企业核心竞争力。以下是搜狐财经的报道:

    中国安全生产科学研究

院院长刘铁民:

  各位同事、各位朋友,上午好!

  大家说应急管理是新的概念,好像这个题目不错。实际上,我们大家知道,人类在当今世界上面临最大的挑战就是灾难。尤其这几年,不用说98年的“5•12”,也不用回忆更远的印尼大海啸,我们就说说墨西哥湾这次的爆炸和漏油,它是一个前所未有的灾难。有的环境科学家说100年不能恢复到常态,有的科学家更悲观,说它造成的环境及环境灾难性的后果根本是没有办法恢复的。

  这样就提出一个很严重的问题,我们人类面对这些灾难的时候,我们屡犯错误,所以这些年尤其是“9•11”以后,人们对突发事件管理正在产生革命性的变化,这个革命化对中国的冲击是巨大的。我们知道中国的应急管理是从2003年的非典开始的,这样的冲击从2008年之后,出现了一个新的迹象,引起了学界和管理学界的高度重视。这就是我今天要说的“新概念”。

  人类从面对巨灾的时候,变得聪明起来,他们认识到现代的文明脆弱性,当面对巨灾的时候,几乎是不堪一击的。

  如PPT,这些事故在中国这几年发生了很多,比如杭州地铁,这张照片是我在现场自己拍的;必须大家都熟悉的吉林石化的爆炸事件;比如说重庆天元化工厂的爆炸事,这也是我自己拍的照片;还比如说“7•28”透水事故。我们在面临这些灾难的时候,我们都在考虑一个问题,我们似乎有了法律,有了制度,也有了管理机构,甚至我们不断的声称自己取得了很大的胜利,但是当下一个灾难来临的时候,我们同样是混乱和失误。大家知道国际上应急管理有位非常著名的学者叫罗森卡尔,在上海的管理研讨会上有人问他你认为巨灾难特点是什么?他说是混乱和失误组成的混合体。所以我们对巨灾或者危害的第一个认识就是对危机事件的认识。

  我们知道一般的传统灾难分类是什么,比如我们按自然属性来分,分成自然灾害,技术事故和社会事件,我们国家就是自然灾害、事故灾难,公共卫生事件和社会安全事件。那么这样一个事件,我们通常把它称为突发事件。但是现在我们认识到,按照这样的分类,从管理学上是有问题的。管理上最大的问题就是不能分出它的管理的关注度和投入程度。

  所以现在世界上大多数学界和国家开始认识到,事件应该有一个另一个分类,第一个把它叫事件和事故;第二类叫灾难;第三类叫巨灾或者危机。我们知道对于一般性的事故,甚至灾难,人类是完全能够应对的。我们有成套规范的法律基础,我们有专门的应对机构,比如火灾有消防队,矿山也有矿山救援,我们还有比较成熟的经验和技术,包括装备。但是对巨灾,我们现在还做不到,那三点对我们来说都是非常匮乏的。

  一个巨灾,我们跟我们过去的传统分类是什么关系呢?形成了一个矩阵,现在的分类方法是按照强度进行分类的,传统的办法是按照自然属性和来源分类的,但两者并不矛盾,在矩阵里强调的是对危机的处理,对巨灾的处理。大家记住,一个企业可以10天、20天,可以几个月、几年、几十年平安无事,但是一旦出现巨灾的时候,常规的认识和方法是应对不了的。所以我们要重点关注对危机事件的认识,危机事件是极端小概率,但是是风险极高的事件。在计算危机实践的时候,我们要特别强调的是破坏性和突然性。就是所谓的极端小概率,极大的破坏事件。

  所以它的特点,目前学界大概总结为四个特点,第一是概率小、发生突然。这种突然性是几乎没有前兆,人类尚不能预测。举个例子,最近在墨西哥湾发生的事件,请问哪位科学家预测到了?我们讲一个私人灾难,汶川地震,请问谁预测到了?我记得有一位专家给中央领导写信,说他预测到了,可是大家知道,他一年发出了120个预测,其中有预测说在我国西南地区要发生一个地震。一个预测如果没有精确的时间和空间的分布,它毫无意义!没有办法预测的,比如说非典,没有办法预测,所以非典会不会卷土重来,哪位科学人员能告诉我们呢?没有人能做到,这就是极端小概率事故。

  另外就是破坏的特别严重的,这种破坏不是一般的经济损失。主要包括三个方面。第一重大的人员伤亡,是要死人,而且死很多人;第二就是高额的财产损失,这种损失使一个地区乃至一个国家遭受毁灭性打击;第三个就是他对社会价值观和社会秩序的一种崩溃性的冲击。这样我们管它叫破坏特别严重,尤其是第一个,造成大量人员伤亡的是最为关注的;第三个特点就是容易造成混乱和失误。

  汶川地震的现场我去过三次,南方冰雪灾害我去过两次,我们看到那些伟大成就的背后,我们必须冷静的看到,我们在处理这样危机事件的时候出现了大量的混乱和失误。这个没有什么不好意思讲的,因为这是一个共性的问题,问题是混乱和失误的程度。

  第四,恢复非常困难,前不久我又去了汶川,去了类湖镇,去了应秀,我们看到的是一片欣欣向荣,但那不叫恢复,叫重建,但是原来的历史、原来的文化不复存在了。大家想想,北京城现在还是北京吗?和纽约的区别就是,它的文化价值已经不存在了,这是非常难以恢复的。

  但是这样的危机是有基本形成条件的:第一,它必须具有巨大的、破坏性的能量释放,能量释放不一定造成危害,但它是破坏性的释放,的使我们是控了。

  第二,要形成灾难的环境条件,比如一个飓风,一个地震,这样的巨灾发生在荒芜人烟的地方没有破坏力,但恰恰在一个人口密集地区,而且在一个特殊的自然环境下,它就容易造成非常大的破坏。比如说我们要“1•23”井喷,那次井喷造成了243人死亡,但是大家知道,在若干年前,在美国、在加拿大都发生同样性质的井喷,硫化氢的涌出量甚至大于“1•23”,但是没有造成人员伤亡,就是不在一个居民密度区里,当然还有应急准备比我们略好一点。另外一个形成条件就是灾害存在着明显的脆弱性抵抗灾害的能力和公众的抗御水平非常低。

  我们在认识这样灾难的时候,尤其从卡特里娜飓风,印尼大海啸之后,我们有一个新的认识不断的产生,就是应急准备。其实应急准备不是一个新的概念,大家知道我们过去讲应急管理分四个阶段,不是什么新的概念,但是从卡特里娜飓风之后,在美国这样一个抗灾能力很强的国家,造成这么大的破坏,主要就是应急准备上不够充分,如果事先做好了准备,那么结果是完全不一样的。所以现在的应急准备出现了一个新的概念,应急准备过去是应急管理的四个阶段目前的第一个阶段,现在是应急准备,支撑管理的全过程,这是这是革命性的变化。

  所以应急准备就成为当今应急管理中大家最关注的问题。大家知道我们国家在“十二五”里面,应急准备的科学研究成为了一个非常重要的方向。我们知道应急准备最重要的基础要形成国家的应急体系,我们知道这些年,我们进行了“一案三制”,我作为国务院应急专家组的成员,参与了整个制度化的过程。但是我们回过头来,现在国家正在准备修改整体预案,遇到一个最大的问题,就是在整个框架中的位置很难界定,不是那些问题有,而是没有,不能提供很好的系统支持。

  一个完好的国家应急体系,必须具备三个基本要素:

    第一个要素,你有灾害处置方面的完备法律,我们叫有《突发事件应对法》,但配套法规几乎是没有的。大家知道只有一个基本法,而没有配套的规章制度标准支持是没有办法运行的。就像汽车一样,有很好的发动机,但是没有轮子是不行的。我们现在的法律体系还不够完善。

  第二个因素,要有一个强大的应急管理机构。我们的体制和美国不一样,但是我们现在的应急管理机构不够强大,不够权威,就很难发挥作用。

  第三个因素,应急的机制经过近百年的努力,尤其是近10年的完善,国外的应急机制方面已经形成了一个比较完整的体系,是一个三角形的构架。首先构架的基础就是应急准备系统,我们知道的美国在2008年8月发布了一个重要的文献叫NRF,是应急的一个总体框架。它是准备了基础,但是真正的性对一个要靠应急管理系统,另一个要靠应急管理预案,叫NRP。

  这三个要素是缺一不可的,我们国家具有应急预案了,但是还没有形成管理系统和应急准备预案,所以它不能形成一个非常稳定的框架结构。我们最近在国务院修订总体预案的时候,就建议一定要关注顶层设计。

  应急准备,究竟在整个应急预案中处于什么位置?我们刚才讲应急准备是一个循环过程,概括了从准备一直到结束的全过程。我们在应急准备的时候,要做哪些事?我们要做六件事,一个就是要制订应急预案;另外形成在突发事件发生之后,有一个统一指挥的指挥体系,我们叫SS系统;第三,根据这个国家和这个地区或者这个企业发生的顶级事件,你最大的破坏性事件是什么,然后按照峰值需求配制资源;第四就是持续培训,这种持续培训不仅仅是一般性的教育,重要的是对应急管理人员的培训。美国有一个培训叫“TOP OFFICE”,规定包括总统在内,每年至少要参加1到2次的培训。在培训的时候不参加可以,但是要通过考试,考试的方法包括克林顿、包括布什,包括现在奥巴马,都是要答题的,如果通不过还要参加学习,每个高级官员都要完成,包括议员都要参加这样的学习,他必须了解国家整个应急体系框架和基本操作程序。

  我昨天刚从外面回来,那边举行了全省的大规模的停电演练,规模之大,这样的耗费的资源之多,演练是必要的,但更需要的是针对实际情况设定的情景。而且这些演练主要是应对两种演练为主,一种叫桌面演习,一种叫功能演练,所有做的事情必须经过评价改进,确认确实有效,而且发现缺陷和不足,然后进行改善。

  应急准备主要有六项工作,六项工作怎么来做?六项工作的起始点就是预案。实际上,现在的预案已经发生了革命性的变化,过去做预案的人,几乎全世界所有的国家都是这样认识的,认为应急预案就是在事件发生之后才被启动的一条具体的操作方案。现在不这样认识,现在认为是预案恰恰是在事故发生之前要做好哪些准备工作,而且对准备工作不断的进行评估和改进,然后把它用之于突发事件的处理。按照这样一个新的模式,NRF中提出新的总体框架,这个框架根据预案的要求做好指挥系统,资源配备和培训工作,达没达到应对灾害的要求,要进行演练实战,这样的演练活动对预案的修正要进行专门的评审改进,我们在这方面是最为缺陷的。我们无论是演练之后,我们对事件的总结,往往侧重于它取得的成绩,对它的缺陷和不足,尤其表现的是脆弱性,我们估计不够。而且评审改进主要找的是缺陷不足,然后对预案进行进一步修改,使预案更加完善,更加接近实际,这样形成周而复始的循环框架。

  在应急管理里面,现在大家争论比较多,而且引起大家关注很大的就是脆弱性的理论和实践。我们知道过去对风险的评价包括两个主要的要素:一个就是发生事故的概率和影响程度。我们看到了一个新的风险评价的思想正在出现,就是将概率乘以破坏性,还要有一个要素,就是脆弱性。实践告诉我们,当一个灾害来临的时候,它的破坏程度不仅仅取决于固有能量,还取决于抗打击能力,还有就是抗御能力。换句话说,同样是七级地震,在不同的地区,产生的效果是完全不一样的。比如最近几个7.1级余震,死人最多的是哪儿?发生在印尼尼西亚的死了4个人,发生在拉丁美洲的地震,这就反映了脆弱性。

  如PPT,我有一张照片,像一个拳击运动员一样,能否取胜不在于你的攻击力,还在于抗击打能力。这就是对灾害的认识,这样的认识几乎形成了这样一个理念,就是当灾害来临的时候,我们在评估灾害的时候,不但要看到灾害的破坏能量有多大,更要看到我们存在多少的脆弱性。

  前几天有国际会议,我和玉树的几个地震局的领导交换过意见,他们告诉我玉树那个地方发生地震,凡是正经八百的砖瓦房是没有倒的,倒的都是土坯房,如果是框架结构的,没有一个倒。我们想一想南方的冰雪灾害,我到现场去过两次,充分的暴露了应急指挥的脆弱性。大家可能会说人类精神文明、物质文明现在很发达,大家知道精神文明、物质文明越高级、越发达,系统的脆弱性就越强。像网络,大家赖以生存,但是全世界的网络是靠什么?海底电缆和海底电缆上的几百个节点,太容易受到攻击了。

  脆弱性大概是接近S形的曲线,在脆弱性很低的时候,变化幅度很小,当脆弱性达到一预值的时候,每一个脆弱性变化都会引起风险程度上升。但是接近极端值的时候,基本上也是平滑的,大多数国家和地区,脆弱性正处在中间枝节。

  脆弱性究竟是怎么形成的?美国有位科学家提出一个“M”模型,我们对它进行了一点调整,脆弱一个来源于破坏力,我们知道脆弱性的破坏力有两个方面,一个就是大的物理破坏力,包括技术的;另一个是社会的和组织的破坏力。这样的破坏力在物理方面,它当然具有风险,比如像中石油、中石化这样的大型石油化工企业,还有中海油,他庞大的生产系统,聚集着巨大的能量,有人数众多的劳动人员,会有很高的评价。对风险取决于抵抗力,对自然的抵抗力。社会风险就是来自抗逆力,抗逆力就是抗打击能力和迅速恢复的能力,这是民族素质的表现。一个优秀的民族,抗打击能力很强,而且能够迅速的恢复而不发生巨大的社会动荡。

  从另一个角度看,从举这个矩阵来讲,就是易感性,就是易损害性,易遭受打击性。再有是抵抗力,抵抗力指的是物理的结构,抗逆力是指人文的,精神观的结构。任何一个要素的薄弱都可能造成脆弱性,如果这些要素都很薄弱,那么它造成的脆弱性就会很高。当面对一个巨的时候,抗打击能力就很差,损失就很重。同样一个灾害,在另一个环境可能造成的死亡率是十万分之零点几,你可能达到是你可能是10万分之10、10万分之100,甚至10万分之1000。

  我们谈了这么多的复杂因素,我们对脆弱性如何进行分类?现在学界已经提出了分类方法,我认为从管理学角度应该分成四类,一个是自然属性的脆弱性,一个是技术属性的脆弱性,产品质量、工程质量;另一个就是社会属性,包括政治、文化、宗教、教育跟制度等等。中国是一个多民族的国家,也是有多宗教信仰的国家,我们可以比一比,同样是信仰伊斯兰教的民族,哈斯卡族和回族,他们对待一个事件的态度是截然不同的。同样是藏教佛教,藏族,西藏对待宗教问题,对待社会发展问题的态度,和同样信仰宗教的内蒙,完全不一样。我们认真分析一下这些文化、宗教,包括政治制度给我们带来了一些影响。我们国家已经进入拐点,这时候我们的社会和公众比以往更加关注精神文明、民主法制、公平正义、环境保护、安全生产,这个时候提醒我们全社会除了关注经济问题,更应该关注社会问题。否则社会问题失去了和谐,对经济问题的影响是非常之大的。

  第四是个就是管理环节,我们的管理制度,我们的管理体制,我们的运行机制,我们准备的水平都会对脆弱性有影响。我们要看自己究竟有多大的抵抗能力。

  脆弱性的来源可以具体的分成10个、20个,几十个来源,我们一般按照学科的分类,分成15、16个来源,而且每个来源都有具体的特点。比如有的来源是从人类学方面,我们知道一些脆弱性是和贫穷、和收入不公平相关,这些问题必须采取相应的办法来应对。我们说这些来源是非常复杂的,是多方面的,只有把这些来源都清晰的认识到,进行评估,我们才能制定出相应的对策,使社会的政治体制、行政管理体制非常的强大,我们的社会非常的成熟,公众非常的聪明,就会减少各类灾害对我们国家、对我们民族、对公众的破坏。

  当我们面对这些要素的时候,要把脆弱它纳入风险管理系统。大家知道这也是一种基本的模拟就是PDCA模型,老生常谈,几十年了,我们在应急准备和能力评估的时候,一定要侧重做好脆弱性的分析。就像我们刚才拿出的那个表格,15个来源的脆弱性你究竟有没有?然后提出改进措施。

  比如说我们在若干年前,在一个地方建小学的时候,把一个小学建在整个镇子里最低洼的地区,而且建在一个河的拐弯处。这样的错误还在犯,比如解放军一个部队进行营房建设的时候,建在一个山谷平坦的沙滩上,但是当山洪来临的时候,十几分钟就把营地席卷而去,70名解放军战士牺牲了!类似这种,这种脆弱性和风险分析的时候要提出改进措施。

  比如说中国有几个主要的地震带,30年前“胡氏曲线”,我们对地震的分布是非常清楚的,没有办法判断什么时间、什么地点发生什么样裂度的地震,但是我们大概知道在某一个地区发生地震的概率是非常高的。在这样一个地区,我们就不能容忍任何像土坯房和没有抗震结构房子的存在。而且建设基础设施的时候,像地铁、还有公共设施,必须满足基本的安全要求,要进行改造。不能等房子都震塌了再进行恢复重建。

  对所有的措施还要进行评价,要进行检验,这些检验措施要进一步的反应在应急预案里面和日常的评估里面。

  最后我给大家看一张图片作为我发言的结束。这个是应县木塔,将近80米高,它有960年的历史,将近1000年。这个地方发生过7级以上地震5次,洪水无数次,周围的房子不知改朝换代多少次了,都倒塌重建,但是惟有它还屹立在那里。为什么一个木塔能近千年不倒?有一个建筑工程师告诉我,取决于两个最基础的条件:第一,基础建石,基础是近10米,然后用十几吨的方石砌成的,然后把塔桩插进去,基础非常结实。第二,平行塔的结构设计得非常严整。但是对它进行整修的时候,我们遇到了一个非常大的困难,我们可以用计算机精确的算出它的结构,算到毫米级,但是做小样的时候,搭载的那个塔却达不到那个强度。

  有一次灾难对它是毁灭性的,这是二层的观音殿,红色标注的地方有一个圆洞。就是在解放战争时期,当时的国民党军队占据了这个塔作为指挥部,解放军久攻不下。我们也可以看到这个柱子上面布满了弹洞痕迹,久攻不下,然后用大炮给轰炸,当时搞了三发炮弹,以为三炮就能轰倒,第一炮从左边过去了,第二炮从右边过去了,第三炮击的木塔,掉在了观音殿面前,但是没有炸。我问一个服务员,为什么炮弹没炸呢?她回答说谁敢在观音菩萨前炸呢?

  这就提醒第三个要素,一个伟大的建筑它有很好的基础,它有科学的结构,还有一个就是我们的理念,我们对它的尊重和爱护。所以我在这里说,应急管理需要一个坚实的基础,我们需要一个科学良好的结构,我们还需要一个科学的理念。

  谢谢大家!

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(责任编辑:钟慧)
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