数万亿地方债风险是否可控？专家称不会引发危机

　　地方政府债务到底有多大规模？众说纷纭，预估的数字也持续走高。上周公布的审计报告揭示，截至2009年底，审计的18个省、16个市和36个县本级地区政府性债务余额合计2.79万亿元，揭开谜局一角。巨额地方债如何形成的？是否会引发中国式债务危机？该如何防范和治理？中国社会科学院财贸所研究员、博士生导师、财政研究室主任杨志勇教授接受本报记者采访，对此进行了解读。

　　地方债总额难确定

　　地方债总规模预估差别很大，不好确定，“体制内”债务规模都很小，“预算外”债务形式繁多。

　　新京报：对于地方政府债务总的规模，学界说法不一，7万亿元、10万亿元、甚至12万亿元、13万亿元均有，这次审计署审查18个省，得出2.79万亿元，以此估计全国规模为多少？

　　杨志勇：现在对于地方政府债务总的规模大小，各界给出的预估大大小小差别很大，而且也不好确定。

　　地方债务可简单区分为“体制内”和“预算外”。中国现行预算法不允许地方财政出现赤字。所谓体制内，包括1998年，曾为应对亚洲金融危机影响，我国首次通过中央财政发行长期建设国债转贷地方使用；另外就是本次金融危机爆发后，2009年和今年，由中央为地方连续两年代发地方债，共计4000亿元。此外还有一些是国际金融组织的贷款，如世界银行等。这些都是“体制内”的债务，规模都很小，都不成问题。

　　真正有问题的，是那些为规避预算法的规定，在地方政府融资平台上的债务问题，其形式繁多，以企业债券、银行贷款、中期票据等形式存在。

　　2009年，为了配合积极财政政策的贯彻落实，一些地方融资平台建设可谓高歌猛进。中国银监会主席刘明康表示，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。平台贷款余额，远非一年2000亿元的地方债所能比拟，也超过了2009年末60237.68亿元的中央财政国债余额。

　　去年新增债务居多

　　从地方融资平台的债务来说，通过银监会数据的倒推，应该是去年新增的数量更多，历史的包袱相对较小。

　　新京报：本次审计报告称，2.79万亿元债务中，2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，占62.72%；当年新增1.04万亿元，占37.28%。地方债形成的原因是什么？

　　杨志勇：早在上个世纪末，中国地方财政问题就已广受关注，当时的焦点是县乡财政困难。这和财政制度有关。一方面，中国现行预算法不允许地方财政打赤字；另一方面，由于财力和财权向上集中，不少地方政府收不抵支，且很难从财政体制中得到充分的弥补。地方政府只能另寻出路，这直接导致地方政府债务信息极度不透明，地方财政风险隐蔽性问题特别突出，出现为规避预算法的种种地方债。

　　在财政体制没有根本性改变的情况下，中国又遭遇国际金融危机的冲击。中央政府出台了一系列经济扩张性政策。特别是4万亿元投资计划，需要地方政府配套资金。财力相对不足的地方政府配套提供资金难度很大。

　　新京报：历史遗留和新增部分，哪部分规模更大？2009年当年新增债务比较大，是什么原因？

　　杨志勇：从地方融资平台的债务来说，通过银监会数据的倒推，应该是去年新增的数量更多，历史的包袱相对较小。 审计报告说，新增的债务只有一部分是用于“配套”的。(审计署报告中称，在2009新增债务中，仅有8.92%用于中央扩大内需新增投资项目的配套资金，还有相当部分用于建设2008年前已开工的交通、市政等基础设施。)其中重要的部分，是一些原来“没法上”、不合规的项目，都借机开工生产。银监会去年曾专门发文，要求银行支持地方融资平台的建设，说明当时的“度”是比较松的。但是后来从规模来看，超过预期。

　　风险主要是地方融资

　　中国地方债务风险如果处理好，尚不足以构成债务危机。数万亿债务并不都需要地方政府来偿还。

　　新京报：审计发现，有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高的达364.77%。是否应该对地方政府高负债率担心？

　　杨志勇：后金融危机时代，欧洲国家主权债务危机、美国各州债务危机等，都在吞噬着反危机的成果，增添了经济“二次探底”的风险。中国地方债务风险同样严重，但如果处理好，在中国也不是问题，尚不足以构成债务危机。

　　就“体制内”的地方债来说，2009年和2010年每年2000亿元的地方债，分配标准主要考虑地方配套资金的需要，而较少考虑地方偿债能力。这样，局部偿债能力差的地方，特别是西部地区，未来偿债压力可能更大。但从总体上看，一年代发2000亿元的地方债，与数万亿元的财政收入相比，无论如何，都不足以带来全国性的地方债务危机。此问题很容易通过中央和地方政府间财力格局的调整得到解决，可能中央要给地方增加转移支付。

　　当前中国地方债的风险，主要是绕过“预算法”的地方融资平台贷款。

　　新京报：银监会的数据称，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。

　　杨志勇：地方政府融资平台上的债务，要区分是不是都要地方政府最后来承担。有些债务到后来，地方政府是不需要承担责任的，因为这些平台都是地方政府操纵成立的各种被称为投资公司、路桥公司、城建公司之类的法人实体，以企业的名义而运行的，有些项目自身就有偿还能力，比如高速公路、允许它收费自身有经营性收益。当然，一些像以地方政府大楼进行抵押的，这些肯定需要地方政府来承担的，是有问题的。

　　有可能成为地方政府债务的，是那些把钱投给教育、卫生、公共服务方面，这部分没有收益或收益很少，可能最终成为地方政府的负担。

　　所以说现在说的几万亿、甚至十几万亿的债务，并不都需要地方政府来偿还。

　　当前债务不会引发危机

　　以现有地方债的规模，不会出现中国资不抵债的情况，但是不等于未来高枕无忧。

　　新京报：当前有担心，地方没有还款能力的时候，可能最终只能通过中央对地方的转移支付来解决，让国家来买单，可能导致什么样的风险？

　　杨志勇：所以首先必须减少这种软预算约束，(目前是)地方花钱花没了就向中央要，要对财政体制进行全方位的彻底改革。 其次债务危机出现的可能性不大，即使是用最高的地方债务的估计，用十几万亿的规模来计算，考虑到中国政府所拥有的数量庞大的国有企业、国有土地、国有资源，从总量上看，当前的地方融资平台贷款不足以导致地方债危机。

　　讨论债务风险，只讨论负债是不足以充分反映财政风险的，还要探讨与之密切相关的资产问题。破产是资不抵债，现在讨论的很多都是局限于债，直接的债务、间接的债务，但是没有讨论到底有多少资产，资产和负债一起讨论才有意义。

　　以现有地方债的规模，不会出现资不抵债的情况，但是不等于未来高枕无忧。如果机制没有很好的解决，地方仍有融资的需要，不加以积极引导，最终债务风险还会以其他种种形式暴露出来。

　　财政体制调整时机已到

　　1994年的分税制财政体制意义重大，现在已经过去了16年，到了再调整的时候。

　　新京报：应该怎样治理当前现有的地方政府融资平台上的债务？

　　杨志勇：地方融资平台贷款存量，亟待进行分类管理。最为重要的是，解决好贷款资金偿还的来源问题。特别是区分哪些项目可能直接成为财政负担，哪些项目可以通过平台直接偿还，以准确掌握地方政府真正的债务负担信息，做到未雨绸缪。新的融资平台建设应提高门槛，需要财政资金偿还的，应作为地方政府预算的补充信息列入，以提高贷款的透明度。

　　新京报：你认为财政体制需要怎样的改革？

　　杨志勇：1994年的分税制财政体制意义重大，当时进行改革是因为中央的财力太缺乏了，现在已经过去了16年，到了再调整的时候。

　　全面改革分税制财政体制，需要根据财力、财权与事权相匹配的原则，充分发挥中央和地方两个积极性对策。包括事权和财政支出责任的划分需要进一步细化，财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足问题；财权与事权相匹配，解决的是财政激励问题。过于笼统的事权规定，不利于事权财政支出责任的进一步细化，从而容易出现中央和地方，不同级别政府之间相互推卸责任的状况。

　　此外，体制改革还包括重构财政转移支付制度等。

　　- 背景

　　国务院要求清理融资平台债务

　　地方政府融资平台是指地方政府发起设立的融资工具，它以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，达到向银行借贷实现融资目的。

　　国务院6月10日下发关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，要求清理融资平台债务。通知指出，举债融资发挥了积极作用，但融资平台公司举债融资规模迅速膨胀；违规或变相提供担保，偿债风险日益加大。

　　此次债务清理范围包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

　　此次地方政府融资平台也将被清理。通知指出，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出处理。

　　本报记者 胡红伟 (来源：新京报)