我们需要怎样的保障房

　　我国目前保障性住房政策在确定保障群体上模糊，分配上不清，后期管理缺少制度保障，特别是现有保障性住房实际存在的投资功能，严重影响了保障性住房的供给效率

　　温家宝总理在2010年的《政府工作报告》中明确提出“要加大保障性住房建设和棚户区改造力度”，“加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施”。住建部部长姜伟新在2009年央视录制的“共和国部长访谈录”节目中，曾详细地介绍了住房保障工作，指出“保障性住房和商品房是住宅建设的两条腿，缺一不可；住建部首要的工作任务就是保障性住房建设”。可以看出，中央政府对保障性住房建设的高度重视。自2007年8月以来，保障房建设被提到前所未有的高度。自2008年底以来，中央预算内投资对廉租房建设投入了大量资金，北京、上海等地的保障房供应量占全市当年出让土地的比例已开始大幅增加。

　　从现状来看，一方面，各级政府都在中央不断加大保障性住房建设速度的精神指导下，保障性住房的存量和增量都在快速增长。可另一方面，社会对保障性住房的需求也在迅速增加，受现有资源约束和缺少有效保障机制的影响，需求似乎是个“无底洞”。我们的保障性住房及其相关的保障供给制度与现实要求还有很大的差距。而现有保障性住房存在的“投资功能”，正是其重要的制度缺陷和供给不足的重要原因之一。

　　保障性住房应保障谁

　　保障性住房从功能特性上来看，其基本功能是居住需要，是保障没有能力或者不愿意在商品房市场上购买商品房的社会群体的基本住房需求，这个群体可以称为应当保障群体，也就是说，政府通过努力保障其基本的居住需要。从原则上看，应当保障群体其需求是单一的，仅是为了解决或在一定程度上改善居住需要，不能有其他需要，如商品房具有的投资、文化等多方面需求。保障性住房是指由政府主导的，保障性住房的执行主体是政府，以政策作为主要分配手段，保障特定群体的基本居住要求。这与市场行为下房地产企业开发的商品房是两个完全不相同的范畴。长期以来，正是对保障性住房的功能特征认识模糊，导致了保障性住房供给和分配上的诸多不正常现象。那些诸如开着宝马、奔驰去领取（购买）保障性住房、“山西忻州限价房让政府干部不正当牟利超五千万元”等不正常现象，正在考验着我们政府关于保障性住房的立法和政策制定的智慧。

　　基于保障性住房是由政府主导和保障特定群体基本居住要求的特征，其现有的可以买卖和出租（包括有条件的买卖和出租）等投资功能，正是保障性住房供给有效性和制度运行低效的重要障碍。从我国近年来的实际情况看，保障性住房的种类有经济适用房、限价房、廉租房等。就其相关制度的执行来看，目前对动态管理上的政策不到位，只是一次性分配，后期管理缺失，缺乏科学性。从政策上看，只是从简单的收入确认角度对申请获得保障性住房进行了限制，而对将来受保障人在自身经济条件改善后如何退出保障范围没有相关政策。对社会保障性住房的总需求预测和存量管理缺少制度安排，导致了保障性住房供给的盲目性、资源的浪费和流失，助长了分配不公和败德风气的形成，影响了社会和谐。

　　限价房”违反市场规律

　　普通商品房作为不动产，从资本角度来说具有投资性，这是个不争的事实，研究住宅的供给和需求不能忽略这个问题。因为在一般的商品房市场，通常会出现两种基本消费人群，一种是需要买房来满足基本居住和改善居住条件的，一种是投资为了升值保值的。这两类人群对于房价的态度是截然不同的，前者希望能以较低的价格满足居住的要求，而后者则希望购房后房价能快速上涨。当所有的住房需求基本依靠市场来解决时，由于市场的单一性，加之居民的生活需求与投资需求往往会混杂在一起，以及收入差距的实际存在，导致了部分特定时段和特定区域供求关系的失衡，在一定程度上形成了房价的自然上涨。就中国未来的城镇化进程和社会发展对住房的刚性需求来看，这种上涨是很正常的，况且从较长时间的发展趋势来看，中国现在的房价还相对比较低，是中国现阶段居民购买力和经济社会发展的正常体现。对商品房市场进行不当的“调控”，反而会助推商品房价格的不正常波动，会影响社会各群体的正常权益。

　　如果我们只有单一的商品房市场或者不能够把保障性住房和普通商品房从根本上分开，在同样一个市场上对同样具有“投资功能”的房子“限价”，这是最典型不过的违反市场规律的做法，由此而产生“寻租”，滋生腐败是必然的。政府不应用“限价房”、“经济适用房”的形式提供保障性住房。以全国各地现阶段普遍实行的保障性住房来看，“限价房”和“经济适用房”占据了很大的比例，现有的经济适用房实际上也是“限价房”，这些都是具有投资价值的“产权房”。我国的经济适用房具备了投资价值，作为保障性住房可以买卖、可以出租，这就形成了事实上的投资价值，在我们许多的“限价房”、“经济适用房”小区，有些人买几套用来出租收租金，这就失去了保障性住房的最初目的。经济适用房管理上的制度缺失，导致我们的经济适用房是由房地产商按照商品房的模式来开发的，他建好房后当然追求投资的快速回收，于是乎他们帮助许多不合格的人员通过虚假手段购买了经济适用房。

　　还有，现在有的限价房规划之初就没有把“保障”真正考虑周全。以北京为例，能够买得起6500元/平方米的房子的人，应该不是低收入群体。换言之，低收入依然事实上被挡在了门外。这样，我们建设再多的“保障性”住房也不能起到真正的保障作用，关键是保障性住房的供给要有效率。市场经济讲究基本的规则，一定要把本来就和普通商品房一样具有投资功能的房子拿来“限价”，这无形中增加了管理的成本，也给滋生腐败创造了条件，影响了政府的信誉 ，同时严重影响了保障性住房的供给效率。

　　限制保障房投资功能的若干构想

　　保障性住房不仅是一个根据当期情况进行分配的问题，重要的是后期的持续管理工作。为还不具备在商品房市场获得基本住房需求能力的社会成员，提供基本的居住保障，是政府的重要职能之一。而限制保障性住房的投资功能，又是在现有政府财力和资源约束条件下，提高保障性住房供给效率的重要选择。以下就限制保障性住房的投资功能提出若干制度构想。

　　首先，在现有条件下，我们要严格区分高收入人群和低收入人群是一件比较困难的事情，如果一定要通过区分高收入人群和低收入人群的方式来分配保障性住房，社会成本会很大。我们考虑以家庭为单位在一个城市是否拥有商品房为基本条件并适当参考收入水平来确定保障性住房的分配。即如果一个以家庭在一个城市没有任何商品房拥有记录（这在房产产权登记部门可以很方便地查到），无论是本市常住居民还是相对稳定的流动就业人员（本文不用“农民工”这一类的不太准确的称谓）都可以申请居住保障性住房，然后再依据在其他城市是否有商品房、户籍、收入状况等确定先后顺序。对已经享受保障性住房的社会成员，只要以家庭成员中任何人的名义购买商品房，都必须在购房前先申请办理保障性住房的退出手续，才可以购买商品房，并承诺商品房入住后一定时间内（如：一个月内）退出保障性住房。

　　第二，所有保障性住房由政府依据成本、当地物价水平和居民的消费能力等具体情况确定基本月租金，年租金和三十年、五十年租金等不同的租金水平，各地保障性住房管理部门可以依据具体情况确定租金缴纳方式。保障真正需要保障的社会成员能够以非常灵活的方式支付租金，轻松享受保障性住房。保障性住房的政策应当是低租金，房屋的土地出让金政府应当免收，租金只是用来解决管理费用及建设成本的偿还。建设保障性住房需要考虑到资金来源、土地来源、规划确定等问题。但也要明确，保障性住房不是盈利性住房建设，唯一目的就是解决一个居者有其屋的问题。

　　第三，所有保障性住房都可以冠名“国有住房”或“公有住房”，而且保持永久“国有产权”性质不变，保障性住房永远不能具有产权意义的交易。政府相关的行政管理部门需建立专门的“公有住房”管理机构，让享受保障性住房的社会成员有归属感、有尊严，他们会自豪地感受到自己住的是“公有住房”而不是“廉租房”等。这样更有利于培育社会成员理性的用房文化，而不是一味地追求自购产权商品房，进而有利于减少商品房的供给压力，减缓商品房价格的上涨速度。要建立完整的保障性住房存量档案，建立健全进入和退出机制，从人群构成上确定保障房的设计，因为每一个不同人群对于房屋的功能要求是不同的。

　　如一个刚走入社会的年轻人和别人合租保障房几年，结婚时再申请比较大一点适合新的生活要求的保障性住房后退出原租房。这应是两个过程，一是原租房退回政府管理机构，政府管理机构将该房再次分配给待分配人员；二是该年轻人因自身条件改变实现了居住环境的改变，他在保障房范围内经历了一次内部变化。以此年轻人为例再向前推演，将来该人进入高收入阶段，拟购买商品房，他第一步先退出保障性住房，保障性住房由政府管理机构根据其租用时间、租期银行利率水平、租金缴纳情况等按照相应标准收回，退回剩余租金，并将此房再次分配给待分配人。这个年轻人也就退出了政府保障的范围。

　　第四，对于保障性住房的规划和建设，不能简单地选择远郊区，应当考虑到城市居民的实际居住需要，政府要考虑到需要保障性住房的这些人在哪里工作。保障房的小区功能应当包含生活所需的医疗、教育、购物、娱乐等功能设施。对于内部设计，只需满足基本居住需要即可，尽可能降低成本。保障性住房并不等于免费住房，但对于极少数无收入并丧失劳动能力而需政府特别照顾人员，管理部门可以依据有关社会保障的相应法规给予照顾。

　　第五，保障房建成以后在其使用寿命内就是一个长期的管理过程，这个过程当然应当由政府专门管理机构来负责，其管理工作包括两个方面。一是物业性质的管理工作，这种具体管理工作可以以市场方式委托给专业管理公司，其任务是保障房屋正常使用功能。另一方面是对于房屋使用的管理工作，这部分工作是由政府管理机构来完成的，其内容有求租、转租、退租，及到达使用寿命的拆除重建工作。其主要任务是保障保障性住房在其使用寿命期内实现有效的保障任务。

　　第六，每个城市对以往由政府投资建设的“限价房”和“经济适用房”等保障性住房进行一次全面的清查和重新登记，因为这些由政府建设的保障性住房都是全民的财产。对那些过去购买过“限价房”、“经济适用房”等保障性住房的居民进行调查登记，对确定已经购买普通商品房的居民要全部以原价退回已购的保障性住房。对部分居民已经实际购买了普通商品房，按照优惠政策获得的保障性住房又已经按照市场价卖出的，要坚决按照市场价和保障性住房的差价，向政府相关管理部门退回其不合理所得。限制保障性住房的投资功能，真正还保障性住房的本来面目。对于“商品房”的认定应包括一切“商品房、福利房、集资房”等所有具有产权性质的住房。