“十二五”时期能源发展思路和战略重点

　　“十二五”时期，我国的能源发展要统筹国内外两个大局，以保障能源供应和安全为基本出发点，加快发展非化石能源和清洁能源技术，大力调整和优化能源结构，进一步推进节能和提高能效，提升能源科技创新能力，进一步完善体制机制和可持续发展政策

　　文/国家发改委能源研究所课题组

　　一、世界能源供需格局变化的新趋势

　　近几年，随着世界政治经济格局的变化和各国能源战略和政策的调整，世界能源供需格局呈现出了许多新的态势和趋势。

　　（一）世界能源消费呈低速增长态势，发展中国家成为世界能源消费增长中心

　　受前几年不断走高的国际石油价格和当前还在蔓延和发展之中的国际金融危机的影响，世界能源需求增长速度大大放缓，发达国家普遍出现了低增长甚至负增长，发展中国家的增速也大幅放缓。根据BP统计数据，2008年全球能源消费增长幅度为1.4％，是2002年以来全球能源消费增长速度最慢的1年。其中：美国、日本、欧盟等主要发达国家和地区呈现负增长，美国增长-2.8%，日本-1.9%，欧盟-0.5%；中国、巴西、印度和俄罗斯等国的增长幅度也大大降低，中国增长7.2%，巴西3.2%，印度5.6%，俄罗斯0.4%。世界能源需求缓慢增长的的态势可能会延续到2010-2015年。2007年，国际能源机构(IEA)预测2015年世界能源需求总量为14361 Mtoe，比2005年增长25.7%；2008年，IEA将这一预测值调整为14121 Mtoe，比2007年预测值低1.7个百分点，主要是考虑了2007年以来的高油价对能源需求的抑制作用。预计，随着全球金融危机的蔓延和目前出现的甲型H1N1流感因素的冲击，世界能源消费增长预期将进一步下滑。

　　随着发展中国家的能源消费增长，发达国家在世界能源消费总量中所占比重进一步降低，而发展中国家比重不断上升。根据BP的统计数据，OECD国家的一次能源消费量占世界总量的比重由2007年50.1%降到了2008年的48.8%，非OECD国家的能源消费量首次超过OECD国家。

　　根据美国能源信息署（EIA）的预测，2010-2015年期间，世界能源需求增长将主要源于非OECD国家（见表2）。

　　根据IEA的《2008世界能源展望》，亚洲和中东将成为能源需求增长中心。其中，我国将占世界石油需求增量的43%，印度占19%。在煤炭方面，我国将占世界煤炭需求增量的66%。

　　（二）应对全球气候变化推动世界经济向低碳型发展，新能源和低碳能源发展势头强劲

　　以化石能源为主体的能源格局是推动世界进入工业化时代的基础。高强度化石能源开发和利用在大大增加人类财富、改善人们生活的同时，也严重损害了自然生态和环境，给人类的生存带来威胁。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第4次评估报告显示：过去近40年全球温室气体浓度增长了70%，全球平均温度明显升高。国际社会普遍认为气候变化已经威胁到人类的可持续发展。在2009年6月16日发布的《全球气候变化对美国的影响》中，美国政府也首次正面承认目前的气候变化是人为因素造成的。

　　气候变化问题促使人类社会加速由高碳能源向低碳和无碳能源转变的发展步伐。英国政府2003年首次以政府文件的形式提出低碳经济概念，2008年年底又制定了《气候变化法案》，2009年7月１５日，正式公布了名为《英国低碳转换计划》的国家战略文件。该文件对能源、工业、交通、住房等各领域的未来发展提出详细要求，希望通过制定清晰的政策，使英国在经济和环境两方面同时受益，把英国打造成世界绿色制造业中心,在新能源、低碳建筑、超低碳汽车等方面居世界领先地位,并增加就业岗位。欧盟曾经在2007年提出3个“20%”的目标：到2020年温室气体排放总量比1990年降低20%；可再生能源在能源消费总量中的比例增长至20%；通过提高能源效率，到2020年能源消耗总量减少20%。2009年，欧盟又在《欧盟能源回顾》中提出，到2050年使可再生能源占能源消费总量的比重达到60%的目标。

　　除美国外，其他发达国家也把发展新能源作为应对金融危机、扩大就业的重要投资领域。如欧盟推行的可再生能源计划，新增投资300亿欧元，计划创造35万个就业机会。德国计划在2020年前，使可再生能源领域就业规模超过汽车产业。日本、韩国等在推动新能源发展方面也都有较大行动。联合国秘书长还提出了“绿色新政”概念，呼吁各国领导人促使更多的投资转向能够创造更多工作机会的环境和清洁能源项目，受到了世界主要大国的呼应。

　　在各国可再生能源政策的支持和鼓励下，在某些地区，特别是发达经济体，可再生能源已经开始表现出从补充能源向主要的替代能源发展的趋势。过去10年，全球生物液体燃料的年均增长速度为15%，风电的年均增长速度达到了28%，太阳能光伏的年均增长速度超过了30%。作为世界上可再生能源产业大国之一，德国2007年整个新能源产业产值约240亿欧元，提供了25万个就业机会。2008年，欧盟27国的新增电力市场中，风电已超过了天然气发电，跃居第1。

　　在这场“能源新政”中，美国大力宣扬建设智能电网，并着手开发先进的储能技术，以吸纳更多的新能源和可再生能源电力入网。美国还投入相当大的资金用于提高能源效率，特别是建筑物和机动车领域。

　　总体来看，以欧盟和美国为代表的发达国家都力图将低碳能源发展与应对气候变化、加强能源安全等国家核心战略结合起来。

　　（三）地缘政治格局发生新的变化，世界能源安全潜伏新的危机因素

　　进入21世纪以来，虽然国际形势依然以和平发展为主线，大国之间的协调与合作明显增强，爆发全球性大规模冲突或对抗的风险降低，但区域和局部性热点问题持续升温，造成局部紧张和动荡不断。中东、中亚、非洲等重要油气出口国的内部冲突频发，内乱不断；恐怖势力和激进势力复趋活跃，全球能源基础设施成为恐怖袭击的目标。世界能源安全面临新的威胁。

　　由于世界石油价格不断上涨，产油国地位上升。世界金融危机导致油价暴跌又使得这些产油国在前几年已经扩大了的各项经济和社会支出捉襟见肘。随着世界石油供求关系和影响世界石油市场的主要力量对比发生变化，加上国际关系的调整，对世界石油供应保障和石油安全构成诸多挑战。

　　在金融危机的背景下，许多能源公司的市值已经低于其资产总值，整个世界能源市场处于低迷不振状态。能源企业陷入困境，市场低迷，为企业间的并购和整合提供了机遇，世界能源行业进入了新一轮的并购重组和调整时期。

　　地缘政治不稳，供应关系脆弱，价格持续波动，迫使国际社会空前关注能源安全问题。能源安全成为了推动国际关系调整，促进南北战略对话，加速东西合作的重要因素。

　　二、我国“十二五”时期能源供需平衡分析

　　（一）我国经济将呈现先低后高的增长态势

　　目前，我国经济已经开始触底回升。2010年GDP增长率可能会超过8%。但是，由于世界金融危机尚未见底，甲型H1N1流感使世界经济雪上加霜，世界经济复苏可能被进一步延迟。受世界经济发展的影响，我国经济发展速度会明显趋缓。另一方面，世界金融危机促使我国加快结构调整步伐，重工业和劳动密集型产业加快向中部、西部转移，第2产业和第3产业仍会有较大的发展空间。随着世界经济的逐步复苏，我国对外贸易也迟早会出现恢复性增长，受出口增长的拉动，我国经济在“十二五”中后期可能会出现加快增长的势头。综合来看，“十二五”期间我国的经济不会再像前些年呈现出两位数的强劲增长态势，但将保持8%-9％的相对较高增长，并呈现先慢后快的发展态势。

　　（二）能源供求关系总体上处于趋缓态势

　　在上一轮经济发展高速增长期，为了缓解能源供应紧张局面，国家加大了能源领域投资力度，国内能源供应能力显著增强，能源供应紧张状况明显缓解。“十二五”期间，我国能源需求增长将随着经济的理性增长显著减小，供需将在总体上处于趋缓的平衡态势。

　　从产业发展看，“十二五”期间第2产业终端能源消费结构将会随着我国经济结构的调整而逐步趋于优化，特别是工业结构中能耗较大的钢铁、水泥等行业大发展的势头将趋于减缓，煤炭消费的增长幅度将会适当放缓，但受经济结构和能源供应结构影响，“十二五”期间煤炭消费仍将保持较高的比例。从居民生活用能来看，随着居民收入水平的不断提高，特别是城市化水平的快速提高，家庭电气化水平上升较快，居民的人均用电量仍将保持较快增长，居民生活用电占全社会用电的比重将持续上升；从石油消费看，越来越多的家庭拥有私家轿车，石油消费比例将维持在一定水平。第1产业能源消费仍将保持总体比重不高、消费结构变化相对较小的发展趋势。

　　（三）我国石油供应对外依存度将进一步上升

　　尽管世界金融危机使我国经济发展受到一定影响，对外货物运输增长速度减缓，以石油化工产品为主要原料出口产品如服装、鞋、玩具等发展减缓，会降低成品油需求增长速度；此外，世界甲型H1N1流感也可能在短期内影响我国航空运输，降低油品的需求量。但是，由于我国私人小轿车普及程度还很低，“十二五”期间，私人小轿车需求增长存在一定的刚性；另一方面，我国实行的扩大内需等措施会促进国内石油需求的增长。总体来看，“十二五”期间，国内石油需求还将保持增长态势，年增量在1000-1500万吨之间，到“十二五”末，我国石油对外依存度可能会超过55%。

　　（四）电力需求有望恢复快速增长

　　尽管世界金融危机对我国电力消费的影响巨大。但从以往我国经济周期特征看，经济低谷持续时间2-3年左右，预计2010年后我国经济将得到恢复。而且我国处于工业化发展阶段，经济将按照工业化发展阶段的特征发展，“十二五”期间我国经济将重现快速增长态势，电力需求快速增长态势将恢复。为保持电力供需平衡，“十二五”期间年均增加装机6000-7000万kW。

　　（五）煤炭供需总体上呈现供应略大于需求的态势

　　世界金融危机发生以后，我国主要用煤行业，特别是电力行业和冶金行业的发展速度明显下滑，甚至呈现负增长，全国煤炭消费增长速度明显减缓。2008年煤炭消费27.4亿吨，同比增加6%，仅为2002-2007年年均增速的一半（12.3%）。煤炭消费量则由2002-2007年年均增加2.3亿吨降到2008年同比增加1.5亿吨。另一方面，2006-2010年，我国煤炭新开工规模年均4.5亿吨，到2010年国内煤炭生产能力将超过31亿吨，国内煤炭产能出现过剩趋势。此外，受世界经济危机影响，日本、韩国等周边国家和地区煤炭的进口量大幅度下降，周边主要煤炭出口国为了保持本国煤炭行业的稳定发展，将煤炭出口销售的重心偏向我国，加之，国内煤炭价格与国际煤炭价格基本接近，国内用煤行业加大了煤炭进口的采购力度，国内煤炭进口量快速增长。据此，可以推断，“十二五 ”期间，煤炭需求增长速度也会较“十一五”大大降低，只要保持适当产能建设速度，国内煤炭供需关系明显改善。但是，影响我国煤炭稳定供应的因素很多，在煤炭供需态势整体向好的情况下，部分区域、部分时段出现煤炭供需紧张状况是在所难免的。

　　总体上，“十二五”期间，我国的能源供求关系不会过于紧张，基本趋缓。

　　三、“十二五”能源安全形势分析

　　随着社会经济的发展、人民生活水平的提高，能源安全的内涵逐步发生变化，由过去单纯注重满足物理量的需求逐步过渡到既要满足物理量的需求，也要满足生活水平日益提高对能源优质服务的要求。从维护和保障一个国家或地区的经济繁荣、社会稳定、生态环境可持续发展的角度看，能源安全除要能够保障充分的能源资源供应，避免严重的供应中断外，还应包含避免生态环境破坏，同时使消费者能够以合理的、可支付得起的价格获得能源。既要注重解决由于国内能源资源缺乏引起的能源供应紧张问题，也要着力解决由于体制机制问题引起的能源供应紧张状况。“十二五”期间，我国能源安全面临的问题包括：

　　一是国际石油市场变化对我国能源安全的影响。随着我国石油对外依存度的不断提高，对境外石油的依赖不断增强，我国石油稳定供应依然面临着进口来源相对集中、运输通道单一、远洋运输能力不足、国际石油资源竞争、国际石油市场价格波动的影响。

　　二是煤电运矛盾对我国经济社会发展和能源安全的影响。煤炭、电力和运输是我国的基础产业，它们之间能否协调发展，对我国经济社会的平稳发展将产生重大影响。一方面，煤价若恢复性快速走高，而电价机制不改革，导致发电企业亏损或者盈利减少，消弱电力企业发展能力，增加银行信贷风险。另一方面，煤价若持续走低，有可能引发新一轮的煤炭企业之间无序竞争，来之不易的煤矿安全生产有所好转形势有可能出现逆转。

　　三是能源环境问题对我国能源安全的影响。能源环境和控制温室气体排放问题对我国经济社会发展的约束日渐显现，并呈强化态势。能源高强度开发对我国区域生态环境、水循环系统失衡、水土资源破坏越来越严重；随着能源需求的持续增长，二氧化硫和氮氧化物排放控制压力将进一步加大；西方发达国家日益将全球气候变暖问题政治化，并有意将矛头指向中国，我国将面临越来越大的国际压力。

　　为了实现我国能源安全，应统筹国际、国内两个大局。对外要树立和落实“互利合作、多元发展、协同保障”的新型能源安全观。对内在加强国内能源资源勘探、开发的基础上，合理引导能源消费，控制能源需求总量过快增长，不断提高能源效率和效益，减少污染物排放，建立和健全能源储备和应急系统，提高应急保障能力，构建稳定、经济、清洁、高效、公平的可持续能源发展体系。