来源：中国投资
文/本刊记者 秦凤华
从2005年国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（以下简称“原36条”）至今，交通领域投资体制改革给公众的印象是“雷声大，雨点小”，政策放开呼吁多，可圈可点案例少。与其他领域相比，交通基础设施仍是民
“交通设施特别是铁路和民航项目向民间投资开放的进展相对缓慢，其投融资体制改革的难度较大，这主要是其自身特点决定的”，中国国际工程咨询公司专家周晓勤对《中国投资》记者说。
周晓勤认为，“新36条”推出的时机非常关键，政策措施也很清晰。从国家层面释放的信号来看，民资进入交通领域并非不可行，而且民间投资的潜力是巨大的。
民间投资比例不高
《中国投资》：目前“铁公机”等交通基础领域，民间投资状况如何？可以采取哪些方式参与投资建设？
周晓勤：2009年，交通基础设施领域投资力度明显加大，全年交通运输行业完成总投资1.97万亿元，比上年增长48%。在1.97万亿投资中，中央预算内资金仅339亿元，其中铁路投资150亿元，公路159亿元，水运10亿元，民航邮政20亿元，分别带动该行业投资7000亿元、10500亿元、1100亿元和600亿元。对于交通领域，不言而喻，除了中央预算内投资外，绝大部分是银行贷款、地方政府自筹以及企业投资。但在这些投资来源中，民间投资是少之又少。
公路方面，近年来，民间投资可通过采用BOT（建设-经营-移交）、TOT（转让-经营-移交）、股权信托或发行交通建设债券等方式参与高速公路建设，尤其在长三角等地区高速公路建设管理中，民间投资发挥了关键作用，不仅降低了项目的工程造价，而且在运营管理上堵塞收费漏洞的效果明显。
铁路方面，2003年以来，铁道部先后与全国除台湾外所有省市自治区签订了共同加快铁路建设的战略合作协议，组建合资公司，与许多社会投资机构、路外企业签订了投资协议，共同建设铁路项目。同时，推动铁路运输企业股份制改革试点，大秦铁路、广深铁路、铁龙物流等一批企业成功上市，筹集到了大量资金。另外，扩大铁路债券发行规模和不断放开市场准入，增加了铁路建设资金来源。在上述政策推动下，社会资本陆续进入铁路领域，参与铁路建设经营，如华能集团、太钢集团参与了石太铁路客运专线建设，福建正荣有限公司出资修建湄州湾北岸疏港铁路项目，中国平安保险牵头组建的保险团队入股京沪高速铁路、宝钢投资沪杭客运专线等。
民航机场方面，一些地区进行了积极有益的探索，鼓励和吸引企业在具有资源优势和开发潜力的地区投资机场建设并经营机场业务，如四川省乐山旅游，由当地的旅游公司出资建设并经营机场，当地政府在政策上给予适度扶持。由旅游公司投资建设旅游机场，带动旅游发展，再将旅游公司增收的部分利润补贴机场，航空和旅游共同发展，形成良性循环。九寨黄龙机场项目的运营中，地方政府将部分收费公路交给机场公司管理，利用当地公路收费，结合旅游综合开发、景区门票收入提成的办法补贴机场项目，已经取得了良好的效果。
政策放开不等于现实准入
《中国投资》：对于这类兼具公益性和经营性、投资大、回收期长的项目，民间投资难有作为的原因是什么？
周晓勤：的确，与其他领域相比，民间资本进入交通基础设施的突破难度较大，进展相对缓慢，除了体制机制原因外，主要是交通基础设施自身特点决定的。
民间投资即所谓政府投资之外的社会资金，进入这一领域的门槛相对较高，这些门槛不是人为造成的，是他自身具有的，也就是自然垄断性造成的。
一是交通项目社会性和公益性的特点，决定了不能片面地以财务效益好坏而决定项目建设的取舍。这些项目由政府主导是必然的。因为服务大众是政府的职责，无利可图自然不能引起投资者的兴趣。省部合建客运专线，对地方政府而言，追求的是“只求所有，不求所得”，并不关心每年结算的分成，也从不强调从铁路运营中分得效益，看中的就是铁路建成后对地方经济发展所起到的推动作用。一些有实力的大型国企投资建设铁路（包括地方铁路），如中电投投资建设的锦（州）赤（峰）、白音华运煤专线，神华集团投资的朔黄线，实际上是把铁路作为自己生产链条上的一个环节，主要追求的是企业整体效益，而不是经营铁路本身能挣多少钱。
二是行业特征决定交通设施具有管理体制上的“自然”垄断性。最具代表性的是铁路、民航，“牵一发而动全身”，哪条线哪个点一出事，影响的就是一片区域，网络化特征决定了管理上有难度，仍保留了半军事化的管理体制。同时这类设施对资源的占有特别明显，如土地、岸线、空域等，均需国家相关部门审批。在建设管理过程中所涉及的征地、占地、拆迁、环保及相关设施迁改等，均需政府部门出面协调。而这方面的工作民企很难做。
三是项目投资一般规模较大，投资回收期长，风险较高。而民资多追求“短平快”，因此望而却步。
四是行业内外信息不对称，具体政策措施、法律法规不到位，投资者缺乏信心。从铁路建设来看，铁路主管部门包揽了从规划、设计、建设管理、运营组织、收入统计、成本核算乃至效益分配的所有资源，除独资建设外，凡合资建设者，基本上没有什么话语权。投资者的退出机制也缺乏保障。
民间投资潜力巨大
《中国投资》：在放开民间投资交通设施方面，和以往政策相比，“新36条”有何突破和亮点？您如何看待这一政策对民间投资交通设施的作用和影响？
周晓勤：“原36条”规定，在铁路、民航等领域中，非公有资本可以参股等方式进入。而“新36条”进一步明确和细化了有关放宽市场准入的政策规定，提出了鼓励民间资本进入相关行业和领域的具体范围、途径方式、政策保障等一系列措施，并努力增强可操作性，提高文件的可执行力。政策主要针对民间投资，虽然面窄一些，但更深入，不光是指铁路民航领域，而是“鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目”，细化了投资领域。
特别是铁路方面，从政策上要抓紧研究制定铁路体制改革方案，引入市场竞争，推进投资主体多元化，鼓励民间资本参与的铁路领域更是细化至铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设，允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目。
从国家层面释放的信号来看，民资进入交通领域并非不可行，而且民间投资的潜力是巨大的。但不会出现井喷式增长，这会是一个渐进过程。由于交通项目具有社会性、公益性以及投资大、回收期长的特点，制度壁垒的阻挡以及国内民间资本分散等原因，交通建设由国有资本唱独角戏的局面，短时间内还难以明显改观。
《中国投资》：那么民间资本在交通领域可以有哪些作为？
周晓勤：虽然目前民营企业投资建设交通设施还有一定难度，但在交通运输服务领域，民营企业发展潜力较大，前景看好。民航成立了很多民营航空公司，奥凯、海航等民企发展很好，未来通用航空的发展也给民资的进入带来希望。铁路系统的深化改革，必然会给民资的进入进一步铺平道路；部分与国铁网相对独立的、两点之间、不存在过轨运营的城际客运专线和运煤通道，可以交由民营企业按照统一规划的要求，单独投资建设和运营管理。
此外，在投融资方式上进行创新。除了借鉴公路、港口建设的BOT、TOT等方式外，也可以采用PPP、股权融资、融资租赁、资产证券化和企业债，“新36条”也提出探索建立产业投资基金等方式。
投资体制改革将为今后民间投资提供更多商机，也为其在交通行业起到越来越多的作用创造了条件。到时，民间投资会有广阔的空间，也会起到更大的作用。而在这一过程中，需要政府发挥的作用，除了积极引导之外，更多的是要提供全方位的服务。
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