土地财政成为最大障碍《新拆迁条例》仍旧难产

来源：中国经营报作者：晏耀斌

2010年07月24日14:39

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　　新拆迁条例似乎成了钉子户。

　　1月29日，国务院法制办在其官方网站全文公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(下称《草案》)征求社会各界意见。

　　据知情人士对记者透露，按照最初的意见，《草案》原定在4月份经过国务院常务会议审议通过并成为正式的行政法规。“但来自于各方面的阻力太大。”

　　新条例遭遇执行难

　　姜明安，北京大学宪法与行政法研究中心主任，于2009年12月7日联合北京大学法学院其他4位教授，向全国人大常务委员会提出对《城市房屋拆迁管理条例》进行违宪审查的建议。

　　5教授的上书最终推动了《草案》的面世。据姜明安介绍，《草案》已经在地方、部门和专家学者、社会等方面多次征求了意见，并得到了各方面的认可。

　　但是，“《草案》变成法律存在很大变数，”姜明安告诉记者，“自从《草案》公布后再也没有任何消息了。”

　　作为法学专家，姜明安只能尽可能地维护“当前的成果”，但他却已经感受到来自地方政府和开发商的强烈反对和干预。姜明安从各方面了解到，地方政府和开发商最为反对的是《草案》中的“一个90%”、“两个三分之二”的规定（参见关键法条链接）。“这两个规定，对于保护被拆迁人利益至关重要。同样，拆迁工作可能变得异常艰难。”姜明安直言。

　　“90%是保护绝大多数，两个‘三分之二’是保护了多数人的利益，但也要强调‘保护和尊重少数人的权利’。”姜明安说。在姜明安等学者眼里，解决的办法就是应该对这不足10%的人挨家挨户去了解情况，他们所有的合理要求都要予以满足，如果确实有人做不通工作，还要给他们一个司法途径，允许他们向法院提请诉讼或申请复议。不过在申请复议和提请诉讼期间应暂停征收决定。

　　在姜明安看来，只有通过合法的程序才能防止自焚等悲剧的发生。“但这肯定会妨碍地方政府追求政绩的冲动。”

　　而接受记者采访的众多地方官员和开发商均认为，这样严格的规定完全没有考虑到地方的发展和拆迁的成本，不符合现实经济发展的要求。

　　“如果严格按照新拆迁条例规定用地的话，这些已经签订土地使用合同或者拟签订土地使用合同的工程，都将面临停业的局面。经济发展如何持续？”陕西一位不愿具名的副市长对《中国经营报》记者表示。

　　土地财政是最大障碍

　　“根本原因在于财政对土地的依赖。”上述5位教授之一、北京大学教授沈岿一针见血地指出。中央和地方财政分配不均，地方不得不靠卖地促发展。“如果拆迁速度放缓，地方财政将举步维艰。”

　　统计数据显示，2009年，全国土地出让金共计1.59万亿元，比2008年增加140%。其中，北京市土地出让金收入926亿元，占北京市政府公布的去年地方财政收入2026.8亿元的比重达45%。

　　然而自1994年分税制改革后，“收入上移、支出下移”已成为趋势。1993年，中央与地方省级以下财政收入之比为22∶78，支出之比为28∶72。改革后，中央与地方政府之间，支出比例只是略有变化30∶70，而收入比例却变成了56∶44。

　　到了2008年，中央与地方财政收入比例为53∶47，支出比例则为21∶79。也就是说，中央政府掌握了一半多的财政收入，只承担两成多的支出；而地方政府只掌握不到一半的收入，却要承担近八成的支出。

　　在2009年的预算中，全国省以下地方支出的38%要靠中央政府的转移支付来弥补，中西部地区省以下地方政府支出的54%要靠转移支付弥补。

　　在两年4万亿元的刺激投资方案出台后，各地需要的配套资金除了卖地，就是举债。然而，如今，地方靠融资平台举债的这道门再次被关闭了。国务院下发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理。而银监会也已经要求各地银行自查融资平台情况。

　　“卖地成了唯一的选择。”这也是姜明安所说的“新拆迁条例出台时机不成熟”所在。

　　“北京还好点，很多地方不卖地连工资都发不出来，更别说搞建设。”北京一区级领导私下对记者说。