来源：《财经国家周刊》
国务院19号文下发各地已一月有余，各地努力在“边研究边执行”，但因缺乏可操作性的细则，遭遇执行难
文/《财经国家周刊》记者 王小波 熊锋 实习记者 苏日桑
国务院关于地方融资平台的整肃文件出台已经一月有余，但却遭遇执行难题。不少地方对此仍处于研究
“我们仍在研究国务院的19号文，目前还没有形成具体的操作方案。”天津银监局人士告诉记者。
据了解，“仍在研究”的并非天津一个地方，无操作方案的原因也大体相同——如何落实19号文？“19号文只是个原则性的文件，很难操作，具体还得等细则出台。”一位地方金融办人士告诉记者。
19号文全称为《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010] 19号），由国务院于6月10日发布，是中央关于地方融资平台清理整顿的“最权威文件”。其主要内容包括：地方各级政府要对融资平台公司债务进行全面清理，将平台公司分为公益性和非公益性，公益性项目要剥离融资业务，不能再保留融资平台的功能，鼓励民间资本参与平台公司融资，禁止政府违规担保，实现平台公司风险内部化等。
据《财经国家周刊》记者了解，财政部、发改委、银监会、央行等正在着手制定19号文的细则，截至7月28日，还没有确切的出台时间。
7月20日，银监会召开的季度经济形势分析会上，地方融资平台风险问题再次被着重提出，会议重申贯彻落实19号文精神，要求银行切实控制风险。
执行难，待细则
据中国银监会的统计数据，至今年6月末，地方政府融资平台贷款余额为7.66万亿元，同比增长70.4%；在2010年一季度的银行新增贷款中，仍有40%流向地方政府融资平台，规模在1.35万亿元左右。
地方融资平台的快速扩张带来了中央对地方政府偿债能力的担忧。
2009年底，银监会开始向商业银行提示地方投融资平台的贷款风险；2010年初，国务院着手研究地方融资平台风险问题，并要求银监会、财政部、审计署等部门展开调查审计，地方融资平台的融资由此陷入收紧状态。
随后，19号文下发，迅速成为地方政府进行融资平台清理整顿工作的权威指导意见，但因缺乏细则，实际执行面临困难。
执行难的一个重要原因是融资平台的统计口径不统一。
“各个部门有不同的口径，到底哪些是符合国务院所说的融资平台，这个需要统一起来，否则没有操作的基础。”一位地方银监局人士表示，即使是银监局与财政局、金融办等统筹工作的地方部门，统计数据也并不一致，而19号文并没给出统一口径。
天津金融办人士告诉记者，另外一个执行难题在于融资平台的构成复杂、性质不一。天津最后整合确定的43家特殊目的公司（即地方融资平台公司）性质也不一，其中包括商业化运营的甚至是上市公司，如天津港，“因为他们也承担了部分为政府项目融资的功能。
在此情况下，“由于各家的统计口径不一致，所以现在谁也不敢从名单往外剔除公司。”上述人士说。
按照19号文的规定，这些商业化企业运营的公益性项目应该剥离出去，不允许贷款。
“如何剥离，资产剥离到哪，剥离给谁？”上述地方金融办人士说，简单谈剥离并不具有操作意义，一家平台公司，它的职能不能局限于管理存量、偿还贷款。平台公司下面有多家的分公司、子公司，如果将其融资功能剥离出去，无疑将影响公司的整体经营。
此外，被剥离融资功能的企业，后续还款很可能无法保证，而这正是监管层担心的风险所在。
某地方金融办人士告诉记者，如果将公益性项目融资功能完全剥离，很难保证政府能够完成还款，“政府的偿债能力都是没有公开的，你没有办法预测”。
关于19号文所提的引导民间资本进入投融资平台，对于如何操作、效果如何，地方政府部分人员也存有疑虑。
“只是个方向性政策，基础设施的资金规模很大，民营资金不一定能进入，进入了，如何确保各方权益也是个问题。”上述金融办人士表示，需要有更细的规定，便于地方统筹。
地方监管难题
“融资平台的整合还有一个难以解决的问题，就是政府各部门的统筹协调。”另一位地方金融办人士向记者说。
目前各地方对融资平台清理工作主要是多部门协调，统筹工作。以天津为例，金融办对平台公司进行管理，财政局对平台公司进行财务管理，包括未来的债务偿还、资金分配等，而央行和银监局主要从外围，以中央派出机构的身份对对口金融银行业进行监督管理。
作为当地主要对融资平台公司进行清理整顿的职能部门，金融办被当地政府赋予的职责很大，实际上却很难得到其他部门的大力支持。
“财政局掌握着融资平台的各项真实数据，但到现在也并未向我们提供，我们很难了解更清晰的情况。如何配合？”上述地方金融办人士表示。
当地银监局也表达了类似的观点，部门统筹协调不力，各部门以自身的利益出发，很难协调。
不仅是政府部门与部门之间统筹协调困难，商业银行的监管方也很难对商业银行做到彻底的监管，要完全做到融资平台贷款的“解包还原”，困难重重。
目前，银行贷款仍是地方投融资平台主要的资金来源，据天津市金融系统的一位人士估算，贷款占到了各地融资平台获取资金量的90%以上。
“商业银行的认知有偏差，他们并不认为融资平台的贷款有风险。”天津银监局人士表示，他们认为钱贷给政府比贷给企业更安全，至少政府不会倒闭，不会赖账。
而金融危机的大背景也加深了商业银行的这一认识，“放给企业可能就会黄，而放给政府不会马上黄。”
如何善终?
就地方政府而言，清理、整顿投融资平台更多是规范、促进其发展，使它们能支持地方建设，地方领导也不希望本地融资平台出现债务危机，以防被“摘帽子”。
这面临着两难境地：如何既让融资平台公司促进地方经济和基建设施快速发展，又能够按照19号文的要求将平台公司有效规范。
一位参与天津融资平台整合工作的人士向记者表示，建议设立一个由政府牵头的领导小组，建立专门针对平台公司的一套工作机制，还将从金融办、银监会、财政局、当地人民银行等不同部门抽调一些人集中起来专门研究平台公司的规范、整顿、清理，包括相关后续的一些处置，同时引入作为债权人的金融机构介入投融资平台债务的处理。
“要只是几个政府部门一起搞一些宏观的东西，不一定有多大用处，最终平台公司清理还需要做些特别微观的事情。让各个部门从自己的角度考虑和解决问题，难以成事。”他认为。
据其介绍，天津银监局正在推行牵头行的做法，由牵头行来对平台公司贷款使用情况进行详细的调研。具体做法是：针对一家平台公司，推举一家对其贷款量最大的银行作为牵头行，然后再推一个副牵头行，两家配合起来专门调研这一公司的债务状况、偿还能力，还包括全面分析所有银行在这个公司的贷款情况。
“这是一个非常细致的工作。”上述人士表示，对一家大的平台公司进行完全的清查不容易。
事实上，在2010年对于地方融资平台的贷款收紧之后，地方融资平台贷款并不容易，在19号文下发之后，部分平台公司的融资更面临被“卡死”的压力。
贷款融资的紧张迫使投融资平台尝试其他的融资途径。以天津为例，从2009年开始，即在吸纳基金公司、保险公司的资金，发行城投债和中期票据等，尽管目前这几项占比不高，也不失为有益的多元化融资尝试。
在19号文将公益性项目的银行信贷融资路径收紧之后，如何解决城市和基建资金来源仍然是地方政府的一大难题。有专家提议称，非公益性的项目将更多走向市场化，集中更多财政资金可用于补充公益性项目的建设，不足部分通过发行地方债、城投债等方式来解决，从而使其更加规范而便于统筹。
也有专家认为，要化解地方融资平台风险，根本性的办法是调整现行分税制或加大转移支付比例，平衡地方政府事权和财权。
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