土地财政是如何形成的

　　土地财政是如何形成的www.eastmoney.com2010年12月04日 11:12施正文中国经营报 手机免费访问 eastmoney.cn|字体：大中小|我有话说 查看评论(0) 从国际上来看，任何一个国家都是所谓的一级政府、一级财政。一级政府应当有一级的财政，每级政府都应当有它的事权和财权。而在我国财政体制是高度集中统一的，税收的立法权是由中央来统一行使的。地方税种和税率的设计，也是由中央决定。

　　财政体制演变

　　从立法的情况来看，1984年以前，中国并不存在真正的地方财政体系。因为在计划经济时代，中国的财政体制是由政府“统收、统支、统管”，地方政府没有独立的财政收入权。

　　改革开放之前，政府的财政体制是一个建设财政的体制，或者说生产财政的体制。因为当时的绝大部分企业是由国家直接经营，利润直接归为国家。在这样的体制下，财政不仅仅要提供公共服务，还要管理建设、投资、生产。政府在某种意义上，本身就是市场的主体。这样的体制下，税收是没有存在的必要。

　　上世纪80年代开始，国家放权赋予企业更多的自主权利。整个财税体制的改革也遵循了放权让利的指导思想，赋予地方政府更多的权利。改革出现了两个结果，一是政府财政收入占GDP的比例大大降低；二是地方政府获得了更多的财政收入。中央的财政收入和地方的财政收入比，在改革开放之前中央占大头。而在放权让利之后，中央财政收入占全国财政收入的比例最低时降到了20%左右。

　　这期间我国土地使用制度也进行了改革。改革开放前，我国城镇国有土地实行的是单一的行政划拨制度，国家将土地无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。

　　1988年，国务院通过了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定对土地的使用实行有偿使用制度，按照使用面积来交税。税收由中央和地方之间五五分成。以后，土地有偿使用制度进一步发展，在1989年国务院出台了《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政。当时土地使用权有偿出让收入按以下比例分配，40%上交中央财政，60%留归地方财政。并且将国家获得的土地使用权有偿收入，界定为土地使用权的出让金。

　　虽然当时土地使用权的出让金成为地方政府财政收入的一部分，但是，在当时的财税体制中地方获得了更多的财政收入。所以，当时地方政府并不倚重土地出让金的收入，尚未形成土地财政。

　　分税制改革的后遗症

　　为了规范中央与地方之间的财政关系，调动各级政府理财积极性，1994年推出分税制改革。分税制改革后，中央政府财政收入占全国财政收入的比例一直保持在60%，地方政府的财政收入占40%。

　　但是医疗、教育等大量的政府事务却是由地方政府来履行的，这导致了地方政府在财权和事权上的不匹配。由于财政体制没有为地方政府提供正常的、规范性的渠道，地方政府因此开辟其他的途径获得相应的收入。主要有两个渠道：一是利用行政权力收费。罚款变成了获取政府收入的主要目的，也就是人们常说的执法就是罚款，管理就是收费的现象。直到1998年的税费改革，这种现象才得到纠正。第二渠道是通过经营土地来获取收入。

　　1994年税制改革以后，地方政府通过土地获取的收入主要有两类：一是与土地有关的税收归地方政府——如耕地占用税、城镇土地使用税、房地产业和建筑业的营业税、土地增值税、企业所得税等等。其中地方政府目前重要收入来源包括房地产和建筑业的税收；二是与土地有关的政府非税收入，如土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等等。

　　目前地方政府通过土地出让金获得的收入已经占到其财政收入的大部分。从收入的结构来看，地方政府的财政实际上已经是土地财政。一些调查的数据显示，在发达地区的城市政府基础设施和公共投资中30%来自于土地创收，60%依托土地的抵押贷款。

　　土地财政形成的原因，首先是因为在中央和地方之间，财政收入的第一次分配、税权的划分不合理，地方政府的事权与财权的不匹配。其次是由土地市场管理的不规范造成的。土地一级市场是政府垄断的，特别是现行法律没有赋予国有土地和集体土地同权和同价，农村集体土地如果要被用于城市建设，必须经过行政征收。这就造成政府垄断了土地市场，由此产生了巨大的垄断收益，地方政府因此坐收这些垄断收益和土地相关的其他收益。此外，政绩考核所带来地方政府的短期行为，也是土地财政的成因之一。

　　因此只有地方政府在财政上有一个规范稳定的收入来源，才能从根本上解决土地财政问题。实现中国地方财政转型，就是要从现行的土地财政走向公共财政。公共财政从收入形式来说，政府主要是以税收的形式取得它的财政收入，而不是地方政府依赖出让土地去获取收入。

　　公共财政意味着政府职能被定为提供公共服务，而不是搞投资、搞建设，此外公共财政意味着财政收支必须经过人大监督，只有这样才能有助于区分政府与市场、政府与社会之间的关系。

　　本报记者许浩根据中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授“拆迁条例修改与地方财政转型”主题演讲整理，有删节，已经本人审阅。